Льготные пенсии

Широкое распространение получили льготные пенсии для работников ведущих профессий в важнейших отраслях народного хозяйства. Сначала именовавшиеся "повышенными", затем стали называться "льготными", т. к. для приобретения права на пенсию по старости были установлены не только повышенные их размеры, но и пониженные требования к возрасту и стажу. Введенное в 1946-1956 гг. законодательст

во о льготных пенсиях было обширным и сложным. Его возникновение и развитие обусловили две основные причины.

С одной стороны, пенсии отставали от роста заработной платы. За 15 лет, прошедших после 1932 года, и особенно за время Великой Отечественной войны, заработная плата резко выросла, составляя в 1932 году 91 рубль; в 1946 году - 481 рубль, в 1950 году - 642 рублей, а в 1955 году - 718 рублей. Между тем заработок, из которого исчислялись пенсии основной массе пенсионеров, был ограничен установленным еще в 1932 году максимумом в 300 рублей.

Поскольку оказалось крайне сложно преодолеть такое несоответствие в отношении всех рабочих и служащих, то появилась тенденция к установлению льготных изъятий, коррективов для отдельных категорий работников. Для скорейшего восстановления народного хозяйства, в особенности важнейших, решающих отраслей, первоочередного обеспечения их стабильными кадрами квалифицированных работников потребовалось создание для них различные преимущества и льготы. Пенсионные льготы имели существенное значение.

Пенсии за выслугу лет

В основе пенсий за выслугу лет лежит потеря профессиональной трудоспособности. Специалисты определенных категорий, проработав длительное время в особых условиях, зачастую теряют (полностью или частично) свои профессиональные данные еще до наступления возраста, дающего право на пенсию по старости, и не будучи инвалидами. Такие пенсии были установлены для специалистов определенных категорий: работников просвещения и здравоохранения, летно-подъемного состава, артистов. Материальное обеспечение регулировалось отдельными постановлениями по соответствующим отраслям труда.

Для имеющих большой стаж, но желающих продолжать работу, пенсии за выслугу лет по своей экономической природе были сходны с надбавками к заработной плате, выплачиваемыми за особо длительный стаж работы. Эти пенсии служили коррективом к невысокой заработной плате работников просвещения и стимулировали к продолжению работы.

Закон о государственных пенсиях

Наличие двух параллельных систем пенсионирования - общей, сложившейся в 1930-х годах, и льготной, значительно разросшейся в послевоенное время, привело к

тому, что наряду с низкими пенсиями, отставшими от уровня заработной платы, существовали и неоправданно высокие пенсии.

Законодательство о льготных пенсиях было обширным, раздробленным и сложным. Число постановлений и распоряжений исчислялось сотнями. Отсутствие общего сводного акта приводило к тому, что многие вопросы, не разрешенные прямо в основных постановлениях, но неизбежно возникавшие в практике, регулировались актами, издаваемыми для конкретной отрасли. Трудности применения законодательства, а также связанные с ними повышенные государственные расходы побудили выработать особый порядок их назначения.

Принятый в 1956 году Закон о государственных пенсиях, восприняв многое из созданной в 1946-1956 гг. системы льготного пенсионного обеспечения, отбросил лишь чрезмерно дробную дифференциацию норм, изменил признаки дифференциации, выделив льготное пенсионное обеспечение ("списки 1 и 2"). Размеры пенсий были значительно повышены. Нормы пенсий по старости были установлены на уровне от 50 до 100% заработка (не считая надбавок), но не менее 30 руб. и не выше 120 руб. Закон установил возможность назначения пенсий при неполном стаже - в размере, пропорциональном этому стажу.

С принятием Закона было объединено и упрощено законодательство, ставшее более доступным и доходчивым. Исторически сложившиеся различные системы были перестроены в общую систему пенсионного обеспечения рабочих и служащих с максимальной унификацией единых правил (порядок исчисления стажа и размера пенсии, организационные и процессуальные вопросы и т. д.). Были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи актов, сохранены только некоторые специальные виды пенсионного обеспечения, регулируемые особыми постановлениями правительства. Упрощению пенсионного законодательства способствовала и конкретность норм закона, которые давали прямой ответ на вопросы о праве на пенсию, ее размере.

В связи с ликвидацией в 1960 году промысловой кооперации пенсионное обеспечение бывших членов промысловых артелей, осуществлявшееся в соответствии с кооперативным страхованием, стало выполняться органами социального обеспечения на основаниях, предусмотренных для рабочих и служащих.

В 1964 году был принят Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов.

значении пенсии отдельным категориям работников. К 1990 году средний размер заработной платы превысил 220 руб. в месяц и сохранение принятого максимума пенсии вело к росту уравнительности, поскольку большинству пенсия будет назначаться в едином максимальном размере. Поэтому было вполне обоснованным стремление "привязать" максимум пенсии к уровню заработной платы. Считалось рациональным установить максимум пенсии исходя из соотношения минимального и рационального бюджета нетрудоспособного, которые соотносятся как 1:3. Применив данное соотношение к минимальной пенсии, можно получить величину максимальной пенсии. Соотношение 1:3 образует границу своеобразной "тарифной" сетки, в пределах которой и дифференцируются пенсии.

Стремительно росла численность пенсионеров. В 1956 году в РСФСР было 9,4 млн. пенсионеров, на 1 января 1981 года - 28,4 млн. человек. Расходы на выплаты пенсий в 1980 году составили 33 млрд. руб. Доля пенсионеров, которым пенсия по старости была назначена более 10 лет назад, к концу 1980-х годов составила около 28%. Первостепенное значение приобрел порядок перерасчета длительно выплачиваемых пенсий и их систематическое повышение.

Недостатки пенсионной системы, побудившие начать ее реформирование в 1956 году, через некоторое время в полной мере проявились и после проведения пенсионной реформы 1956 года: несдерживаемый рост численности пенсионеров, получающих льготные пенсии; расширение круга лиц, получающих одновременно и пенсию, и заработную плату; существенное отставание темпа роста пенсий от заработной платы, ведущее как к уравнительности пенсионного обеспечения, так и к неуклонному снижению нормы замещения; неуклонный рост бюджетных расходов.

Пенсионная реформа 1956 года, значительно повысившая размер пенсий, усилила собесовскую ориентацию пенсионной системы, т.к. одновременно с повышением пенсий не были пересмотрены тарифы страховых взносов. Растущий бюджет социального страхования наполовину стал покрываться за счет средств государственного бюджета. Некоторое повышение страховых тарифов, проведенное в 1968 году, не изменило ситуацию. Рост бюджетных расходов, отставание размера пенсий от заработной платы являлись неизбежными последствиями централизованного бюджетно-сметного подхода к финансированию. Ежегодное планирование лишь текущих расходов на пенсионные выплаты, когда не формируются специальные страховые резервы

на выполнение не только текущих, но и будущих пенсионных обязательств, хронически приводит к их росту и снижению уровня пенсионного обеспечения. Насущной стала очередная пенсионная реформа.

1.4. Особенности современной пенсионной реформы в России

Действовавшая до начала пенсионной реформы, начатой в 2002 году, пенсионная система России считалась распределительной. Точнее, она считалась солидарно-распределительной на том основании, что финансовые ресурсы, формируемые в основном за счет страховых взносов, начисляемых на фонд оплаты труда и уплачиваемых страхователями (работодателями) в пользу работников (застрахованных лиц), и частично за счет бюджетных средств, практически полностью направлялись на текущие выплаты пенсий. Было признано, что в условиях старения населения такую систему в скором будущем ожидает глубокий кризис из-за быстрого возрастания финансовой нагрузки на работающее население. Данная точка зрения была преобладающей, фактически была принята за аксиому и стала основным аргументом в пользу настоятельной необходимости проведения пенсионной реформы.

Вместе с тем, есть вопросы общего характера и порядка, связанные с пониманием распределительных отношений. Поэтому предварительно следует уточнить использование в распределительных отношениях некоторых важных понятий и полученных выводов, рассмотреть их в более широком контексте.

Первичное распределение национального богатства означает, что совокупный доход общества делится на заработную плату, процент и прибыль(tm).

Согласно Дж. Кларку ключевыми являются вопросы об основаниях и справедливости такого деления. В теории распределения изучается процесс создания богатства и вменение каждому из трех агентов (трудящийся, собственник, предприниматель), участвующих в производстве богатства, той доли, которую каждый из них в отдельности вносит в общий продукт. Признается, что свободная конкуренция стремится дать труду то, что создается трудом, собственнику капитала - то, что создается капиталом, а предпринимателю - то, что создается предпринимательской инициативой. Естественный процесс распределения заключается в том, что каждому агенту по праву принадлежит определенная доля в произведенном продукте и каждому соответствует конкретное вознаграждение.

Кларк Дж. Б. Распределение богатства. - М., 1994.

Но такого естественного распределения в чистом виде не существует. Государство осуществляет перераспределение (вторичное распределение) в форме налоговых, страховых и иных изъятий, в том числе части фонда оплаты труда (личного дохода), прибыли для общественных нужд и иных целей.

Принятые в обществе социальные ценности оказывают существенное влияние на процессы распределения и перераспределения. О справедливости социального строя судят не только по тому, что он обеспечивает получение каждым человеком того, что принадлежит ему по праву, но и по его благотворности, т.е. по способности создавать условия для производства и накопления богатства, повышения благосостояния каждого. Идея благотворности фактически оказалась на обочине, "за пределами" российской ментальное(tm). На формирование распределительных отношений решающее влияние оказывают патерналистские ценности, основанные на вере в то, что государство должно играть главную роль в борьбе с бедностью, и эгалитарные ценности, согласно которым экономическое неравенство является несправедливым и несомненным злом. Подобные ценности ведут к формированию политики распределения, согласно которой государство должно отвечать за обеспечение определенного уровня жизни народа, обязано ограничивать уровень дохода, получаемого каждым.

Такая политика неизбежно ведет к централизации, к наделению государственной бюрократии неограниченными полномочиями по принятию жизненно важных решений. А организуемое государством распределение и перераспределение национального богатства часто приобретает сиюминутный, хаотичный, непрозрачный и неконтролируемый характер.

В исследованиях все большее внимание уделяется проблемам справедливых и несправедливых социальных неравенств в современной России, являющихся основным источником социальных напряжений в обществе. Считается, что основной дефект проводимой государством социально-экономической политики вызван тем, что не затрагивается "духовный контекст", состояние "социальной рефлексии" населения. Это ведет к непредсказуемости социальных перемен .

20 Справедливые и несправедливые социальные неравенства в современной России/Под редакцией Р.В. РЫБКИ-

НОЙ. -М., 2003.

21 Рывкина Р.В. Методология и методика изучения справедливых и несправедливых неравенств в современной

России//Справедливые и несправедливые социальные неравенства в современной России. М., 2003. - С. 33

В осознании и понимании трудностей трансформации российского общества важны те ценности, которые укоренились в обществе, ценности, которые проповеду

ются и в политической среде, и в повседневной жизни. Эгалитарные представления о социальном неравенстве, о свободе и равенстве деформируют представления о личности как абсолютной ценности. Люди не могут быть свободными, если не равны, как не могут достигнуть равенства, если не свободны. Такое понимание свободы и равенства возможно лишь при развитом чувстве собственного достоинства и уважительном отношении к достоинству другого.

Чем больше общество будет проникаться уважением к неотъемлемым правам отдельного индивида и меньшинства, чем больше об этом будет свидетельствовать повседневная жизнь, чем большее единство и согласие будет достигаться в обществе, тем меньше будет оставаться "препятствий для самых широких социальных ре-

форм" .Тогда как стремление реформаторов одним судорожным прыжком сразу поднять общество на гораздо более высокую ступень развития обычно ведет только к разрушению достигнутого ранее скромного добра, насаждают социальную архаику.

Итак, характер распределительных отношений в значительной степени предопределен системой ценностей, господствующих в обществе. Однако в многочисленных публикациях по тематике распределительных отношений в основном акцентируется внимание на их роли в преодолении бедности в обществе, изучаются различные подходы к измерению экономического неравенства, но не рассматривается их обусловленность системой ценностей. Незначительное внимание уделяется проблематике распределительных отношений в рамках конкретных социально-экономических систем, в частности, в пенсионной системе, в которой в настоящее время аккумулируются огромные финансовые ресурсы.

Очевидным достоинством распределительной пенсионной системы и величайшим преимуществом "системы социального обеспечения, покрывающей свои расходы за счет текущих доходов, является то, что она опирается на налоговый потенциал всей нации в целом. Если бы сверхинфляция совершенно обесценила все обязательства частных страховых компаний и сбережения, то и в этом случае социальное обеспечение, тем не менее, оказалось бы в состоянии начать заново все операции, лишь на чуть более низком уровне"23.

22 Хайек Ф. Познание, конкуренция и свобода. СПб., 1999. - С. 16.23 Самуэльсон П. Экономика. Т. 1. М: НПО "Алгон", 1997. - С. 128.

Данный крайне важный вывод не принимался в расчет, игнорировался при проведении современной пенсионной реформы в России.

Помимо вопроса о ценностях, предопределяющих характер распределительных отношений, ключевым является вопрос об институциональных рамках пенсионной системы. В предлагаемом диссертационном исследовании новейшая институциональная теория, учитывающая специфику России, применяется для адекватной трактовки современных процессов реформирования пенсионной системы.

Американский экономист, лауреат нобелевской премии Д. Норт определяет институты как "набор формальных правил, неформальных ограничений и механизмов их принудительного осуществления ... формальные правила могут быть изменены государством, а неформальные ограничения изменяются очень медленно"24.

Д. Норт проводит принципиальное различие между институтами как формальными и неформальными правилами, и организациями, которые объединяют индивидов, применяющих эти правила в повседневной жизни. Институты задают структуру побудительных мотивов взаимодействия людей (индивидов, агентов, акторов) и уменьшают неопределенность такого взаимодействия, упорядочивая повседневную жизнь. Организации, структурируя взаимоотношения между людьми, функционируют в пределах определенных институциональных рамок. Снижение неопределенности и структурирование взаимоотношений связано со значительными издержками, которые называются трансформационными. Следует отметить, что в России при проведении реформ редко проводится всестороннее обоснование их цены.

Неформальные правила, которыми руководствуются в повседневной жизни, часто глубоко скрыты, не осознаются и остаются вне поля зрения. По мнению Д. Норту их роль огромна: "в самых развитых экономиках формальные правила составляют небольшую (хотя и очень важную) часть той совокупности ограничений, которые формируют стоящие перед нами ситуации выбора ... Наше поведение в огромной степени определяется неписаными кодексами, нормами и условностями"25.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М, 1997. - С. 56. Там же

Новейший институциональный подход вводит четкое различие ("разводит") институты и организации. Институциональные рамки оказывают решающее влияние на возникновение и развитие организаций, структурирующих взаимодействие в обществе. Но, в свою очередь, в процессе развития организации выступают главными агентами изменений институциональных рамок.

Российскими учеными обсуждается вопрос о формальных институтах (формальные правила) и реальных практиках (неформальные правила), о факторах, вызывающих расхождения формально-правовых норм и реальных практик. Под формальными институтами имеется в виду "законодательно-правовой каркас, составляющий основу общественных институтов, а под реальными практиками - действительные формы и способы функционирования этих институтов". Главный вопрос - "как совокупность многообразных массовых практик, формирующих реальную жизнь российского общества, соотносится с формально установленными и предположительно действующими законами и нормами"26. Это

- важный и глубокий вопрос, в русле которого проводится исследование проблем реформирования пенсионной системы России.

Попадая в российскую среду, формальные институты "прорастают неформальными отношениями и личными связями, подвергаются своего рода мутации и в результате становятся неспособными выполнять свое предназначение

- служить общезначимыми правилами игры". Отсюда был сделан вывод, что в России "неизбежный для всех трансформирующихся обществ период ослабления институциональных систем не просто затянулся, а принял устойчивую, стабильную форму; что наше общество оказалось в ранее неизвестном состоянии стационарного институционального неравновесия"27.

Заславская Т.Н. О социальных факторах расхождения формально-правовых норм и реальных практик// Куда идет Россия?.. Формальные институты и реальные практики. Международный семинар 18-19 января 2002 г. М., 2002, -С. 12. 27 Там же

Причины создания формальных институтов - мутантов сложны и многообразны. В этот процесс вовлечено множество акторов. Но доминирующей является роль тех, которые обладают громадными материальными и административными ресурсами, а теперь еще и формируемым, скорее восстанавливаемым, партийным ресурсом. Таким актором является действующая и проводящая реформы власть. На тревожные, негативные последствия действий властей, ведущих к отчуждению государства от общества, к всесилию и засилью бюрократии, которая только себя считает могучим организационным и интеллектуальным творцом реформ, осуществляемых во благо народа, но без его деятельного участия, неоднократно указывалось многими ведущими учеными России. В этом отношении

особенно яркой является монография Н.М. Римашевской "Человек и реформы: секреты выживания".

По Д. Норту "институты не обязательно - и даже далеко не всегда - создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты или, по крайней мере, формальные правила, создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил"1*.

О.Э. Бессоновой (новосибирская школа экономической социологии) активно разрабатывается институциональная теория экономического развития России, названная раздаточной. Предложен категориальный аппарат, который, возможно, у некоторых исследователей вызывает определенный скептицизм. Но его несомненным достоинством является учет специфики и особенности российского экономического быта. Применение обыденных понятий представляет большое "преимущество для научного мышления, непосредственно получающего доступ к непостижимо богатым источникам жизненного опыта. ... Язык жизни оказывает высшую услугу научному мышлению, показывая пути, по которым можно проникнуть в скрытое ядро жизненного опыта"29. Такой прием крайне важен для уяснения сути экономической системы России и протекающих социально-экономических процессов. Поскольку "русская действительность, обозначаемая заимствованными терминами, не укладывается в него, не узнает себя в нем. Эти слова становятся знаками другой жизни; в то же время происходит как бы подмена сути"30.

Согласно О.Э. Бессоновой31 раздаточная экономика характеризуется следующими ключевыми признаками:

28 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М., 1997. - С. 38.29 Австрийская школа в политической экономии. - М., 1992. - С. 442.30 Ушаков В. Немыслимая Россия//Иное. Хрестоматия нового российского самосознания. Россия как идея. - М.,1995.-С.395.

Бессонова О. Э. Раздаток: Институциональная теория хозяйственного развития России. - Новосибирск, 1999. Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. - Новосибирск, 1997.

- собственность (земля, средства производства, инфраструктура) носит неопределенный, "размытый" общественно-служебный характер, и может передаваться хозяйствующим субъектам при условии выполнения конкретных правил;

- главенствующую роль играет служебный труд на объектах общественно-служебной собственности;

- обеспечение материальных условий для выполнения участниками служебных обязанностей осуществляется через институт раздач;

-

- формирование общественного богатства происходит через институт сдач;

- сигналы, отражающие реакцию участников на возникающие проблемы, передаются посредством института административных жалоб.

Для обеспечения координации сдаточно-раздаточных потоков формируется соответствующая система управления и финансовые институты, отражающие специфику раздаточной системы. По мнению О.Г. Бессоновой российская экономическая система носит выраженный раздаточный характер. Ее институциональное ядро составляют институты раздач, сдач, административных жалоб (судебных исков).

Раздаче подлежат как блага, так и права по их распоряжению. Объектами раздач выступают материальные и нематериальные объекты: земля, рабочая сила, деньги, жилье, услуги, продукты, чины и должности. Объект, включенный в институт раздач, уже не может существовать вне контекста отношений раздаточной системы.

Институт сдач является неотъемлемым дополнением института раздач:- невозможно раздать блага, предварительно не аккумулировав их. Институт сдач представляет собой механизм сбора материальных благ и ресурсов с целью их последующего распределения через институт раздач.

Координация сдаточно-раздаточных потоков осуществляется в границах института общественно-служебной (государственной) собственности, который является нечетким и размытым. Если под раздачей понимается процесс передачи материальных благ, ресурсов или услуг из общественно-служебной собственности во владение (оперативное управление) различных субъектов хозяйственной жизни, то под сдачей - обратная передача созданных и имеющихся материальных благ, услуг и ресурсов от хозяйственных субъектов и частных лиц в распоряжение общества.

Основу института сдач составляет служебная организация труда. Служебный труд носит обязательный характер и означает выполнение определенных и предписанных обществом обязанностей. В России давние исторические традиции имеет институт кормления, согласно которому должность рассматривается не как исполнение обязанностей, а как статья дохода должностного лица, способ получения административной и политической ренты. Сама должность "получила название кормления, которое перешло ... в официальный язык"32.

Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре. - СПб., 2001. - С. 47.

Неизбежные при таких порядках злоупотребления вызвали меры к ограждению населения от обид и неправд, к формированию института административных жалоб. На протяжении всего исторического развития раздаточной экономики данный институт обеспечивал диалог между лицами, принимающими решения и населением по поводу возникающих проблем и способов их решения.

В раздаточной системе неизбежно накопление чувства несправедливости и социальной напряженности, т.к. раздача, как правило, осуществляется спонтанно, на основании политических решений, "по усмотрению" органов власти, а не на основании прошедших всестороннее, публичное обоснование и обсуждение твердо установленных, признаваемых справедливыми, правил.

Сдаточно-раздаточные потоки обслуживают финансовые институты, ориентированные на поддержание эквивалентности между тем, что сдается и тем, что раздается. К ним относятся институты денежного обращения, ценообразования и государственного бюджета. В раздаточной экономике деньги - продукт не обменных взаимодействий, а отношений сдач - раздач.

Экономика России может быть охарактеризована следующим образом:

• двойственность (раздаток и рынок) - наряду с институтами раздаточной экономики сосуществуют и институты рыночной экономики;

• наличие основных и переходных периодов в эволюции институтов раздаточной экономики;

• вызревание новых форм институционального ядра раздаточной экономики в периоды квазирыночных отношений;

• усиление контроля квазирыночных отношений раздаточной институциональной средой;

• доминирующее влияние ментальности, формируемой патерналистскими и эгалитарными ценностями, на устойчивость институционального ядра системы раздаточного типа.

Особенности экономического развития России заключаются в том, что превалирующую роль играли и продолжают играть раздаточные отношения.

Основные положения институциональной теории, получившее емкое название "раздаток", впервые применены в диссертации к исследованию процесса реформирования современной российской пенсионной системы. Проведен анализ принимаемых

законодательных и нормативно-правовых решений, показывающий усиление ее раздаточного характера, ведущего к нарушению прав пенсионеров. Данный вывод подтверждает и всплеск недовольства, проявившийся в многочисленных жалобах, не только пенсионеров, но и в критических заявлениях Государственной Думы.

Реакцией власти на явное выражение социального недовольства является не открытое, публичное обсуждение неизбежно возникающих проблем, не поощрение инициатив, а централизация, введение всевозможных ограничений, ставка на бюрократию в инициировании ускоренного экономического развития. Одновременно резко падает качество управления. Российская бюрократия не считает нужным широко освещать, информировать, доходчиво разъяснять принимаемые решения, затрагивающие жизненно важные интересы миллионов граждан, вовлекать различные сообщества в процессы реформирования. Подобная реакция все в большей степени становится характерной чертой повседневной жизни. Такой подход и подобная реакция в полной мере проявились в современной пенсионной реформе, которая к тому же подвергается неожиданным корректировкам, что свидетельствует как о поверхностности и непродуманности принимаемых решений, так и об отсутствии культуры преемственности, даже на протяжении весьма короткого периода времени. Эти процессы, усиливающие раздаточный характер пенсионной системы, уже привели к резкому финансовому дисбалансу, деформируют ее в систему социального обеспечения, все более зависимую от федерального бюджета.