В самом общем виде финансовая система представляет собой совокупность и взаимодействие всех финансовых институтов определенного государства. В настоящей статье финансовая система рассматривается как элемент государственного хозяйства, обеспечивающий взаимосвязанное развитие всех его территориальных частей. Другими словами, речь идет о региональной (территориальной) проекции финансовой системы, то есть об организации финансовых потоков между центром, регионами и населением. Целью данного сегмента системы государственных финансов является согласование локальных (региональных) и общих (государственных) интересов в социально-экономическом развитии страны.

Особенности становления понимаемой таким образом финансовой системы России определялись, в первую очередь, особенностями устройства государства, отличавшими наше отечество от европейских стран.

Особенности государственного устройства России

Авторская точка зрения по этому вопросу, с одной стороны, продолжает прерванные революцией 1917 г. традиции российской государственной школы, и, с другой стороны, опирается на исследования последних лет, проводимых в рамках новосибирской экономико-социологической школы [1].

Как известно, историками государства и права выделяется две системы государственного устройства. В прошлом веке, ссылаясь на классика в этой области Роберта фон Молля, П. Мрочек-Дроздовский так определил их особенности: при первой «вся государственная территория является как взаимно-тяготеющее целое, которое однообразно снабжено во всех своих частях одинаковыми властями и учреждениями с материальной и финансовой стороны» [2]. При другой системе «не обращается внимания ... на единообразие характера и устройства учреждений, но как исторически сложилось административное управление в какой-либо провинции, так оно в ней и оставляется. Все законодательство отдельных провинций может быть различно» [3].

Современная теория называет такие государства унитарными и федеративными. Россия, как известно, с самого начала своей истории формировалась как государство унитарное, централизованное, в то время как большинство государств Западной Европы формировались на федеративной основе.

Эволюция государств осуществляется на основе объективных законов и зависит от конкретных исторических условий. «Государственный строй не есть пустая и мертвая форма: он связан с жизнью народа, с его природою, климатом, размерами страны, с ее историческими судьбами…Государственный строй есть живой порядок, вырастающий из всех этих данных, по-своему выражающий их, приспособленный к ним и неотрывный от них» [4]. При этом одним из основных экономических факторов, определяющих направления развития государства, служат складывающиеся отношения собственности, прежде всего, собственности на землю. При доминировании частной собственности и свойственных ей отношений обмена (купли-продажи) эволюция государственного устройства направлена в сторону развития федеративных отношений. При доминировании общественной собственности на землю и соответствующих ей отношений сдач-раздач развиваются централизованные государства [5].

Каждый из типов государств характеризуется своей институциональной матрицей, то есть системой взаимообусловленных, поддерживающих и дополняющих друг друга институтов. Матричность, или системный характер институциональной системы государственного устройства означают принципиальную невозможность кардинального изменения одного из институтов без изменения всех остальных в этой системе.

Выявление институциональных матриц государств является актуальной задачей, поставленной в рамках современной институциональной теории. Их значение состоит в том, что они определяют содержание и направленность основных социально-экономических процессов конкретных обществ. Именно поэтому невозможно, на мой взгляд, определить сущность и особенности финансовой системы России без понимания институциональной матрицы ее государственного устройства, сложившейся исторически, за 1000 лет существования страны.

Авторская гипотеза об институциональной структуре государственного устройства России опубликована и подробно описана [6]. В настоящей статье дается сопоставление институциональных систем российского и западноевропейских государств, определяющее коренное различие в устройстве их финансовых систем.

Административно-территориальное деление государства, сложившееся в России, является институтом, характерным для унитарных централизованных государств, и альтернативным по отношению к институту федеративного устройства государства. При федеративном устройстве органы федерации и органы субъектов федерации имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга.

При административном характере территориального деления, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства. Действие института административного деления государства отражает поиск территориальной структуры управления огромной страной, которая позволила бы разместить и использовать общехозяйственные ресурсы наилучшим образом, в интересах страны в целом.

Административно-территориальное деление не исключает учет исторических, географических, национальных, экономических и др. особенностей территории и народов. Известно, что российское государство формировалось на основе собирания исторически сложившихся земель, княжеств, мест обитания жителей определенных национальностей. Таким образом, административно-территориальное деление представляло собой своеобразную управленческую сеть, набрасываемую на реально существовавшие регионы. Суть его состояла в том, что оно определяло специфический порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от того, который складывается при федеративном устройстве государства.

В ходе современных реформ исторически сложившийся институт административно-территориального деления государства сохраняет свое значение. Именно поэтому многие специалисты отмечают, что федерация в постсоветской России носит в значительной степени формальный характер [7], и приходится постоянно уточнять ее содержание. Современные ученые говорят о «иерархическом федерализме» [8], «переговорном федерализме» [9], признают, что «федерализм как политический институт…оказывается скорее привнесенным извне, нежели порожденным обществом изнутри» [10], что мы имеем дело с ассиметричной федерацией и т.д. На деле же содержанием процесса является модификация основополагающего института административно-территориального деления, исторически присущего России, и поиск современных форм его воплощения с учетом достижений мировой цивилизации и адекватных новым условиям развития страны.

Характер государственного устройства задает тип сложившейся управленческой структуры. Для России как государства с административно-территориальным делением характерна иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с центром. Федеративные государства характеризуются, напротив, самоуправлением и субсидиарностью органов управления.

Уже в сказании о призвании варяжских князей, положивших, как считают историки, начало нашей государственности, записано, что славянские племена решили: «Поищем себе князя, который бы владел и правил нами и судил нас по праву» [11]. Таким образом был сформирован первый в истории государства центр верховной власти.

Структура территориального управления на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер начиная с X в., т.к. государство уже в тот период представляло собой «союз волостей и пригородов под властью старшего города» [12]. При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем - сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства - в то время это был Киев.

Правоведы отмечают, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии территориальных общностей, аналогичной российской, не наблюдалось. В рассматриваемый исторический период там имела место личная зависимость подвассалов от вассалов, а тех - от верховного сюзерена, а не иерархическая подчиненность меньших общин старшей [13].

В российском государстве «центр», как ни парадоксально это звучит для лингвистов, является, прежде всего «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов управления. Иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечивать единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства.

При такой системе власти самоуправляющиеся структуры, традиционно существовавшие на Руси в виде сельских и городских общин, были подчиненным элементом, «вложенным» в иерархическую систему, действовали по общим, установленным сверху правилам. Целью самоуправления в России, как писал в свое время А. Д. Градовский, было «привлечь силы общественные силы к участию в государственной администрации, а значит, ввести общественные установления в круг правительственных установлений» [14]. Другими словами, как правило, сверху определялся круг задач, требовавших решения на местном уровне, а затем к исполнению этих задач привлекались общины или выборные от них представители.

Принцип властной вертикали является альтернативным принципам самоуправления и субсидиарности. Принцип субсидиарности, характерный для федеративных отношений, обосновывает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с ним полномочия по реализации каких-либо компетенций передаются самоуправляющимися структурами на более высокий уровень лишь в том случае, если они сами не имеют возможности для их реализации [15]. Соответственно, снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы.

При наличии же властной иерархической вертикали, напротив, органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности. Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается не на соглашении между сторонами, т.е. уровнями управления, а на законе, принятом центром - верхним уровнем управления [16]. При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Особенностью российской структуры власти, по сравнению с аналогичными, на первый взгляд, иерархическими структурами западноевропейских стран, является наличие прямой связи каждого из уровней управления с центром. Другими словами, возможно обращение с верхнего уровня управленческой иерархии, минуя соседний, на нижележащий. История предоставляет этому многочисленные свидетельства. Так, в петровское время практиковались обращения Коллегий в городовые магистраты, минуя Главный магистрат (непосредственно являвшийся верхним звеном управления для городских магистратов) [17]. Позже правительство, когда ему это было нужно, обращалось с теми или иными поручениями или вопросами помимо губернатора, напрямую к второстепенным правителям [18]. Такой специфический характер управленческой иерархии выражался также в существовании должности комиссаров (полномочных представителей и т.п.) на протяжении всех периодов исторического развития России.

В западноевропейских странах иерархические структуры характеризуются, как правило, жесткой субординацией, не предусматривающей обход уровней управления.

В российском государстве возможность «сквозной прошивки» иерархической вертикали управленческими сигналами служит повышению ее надежности и позволяет реагировать на меняющиеся условия хозяйственной и политической жизни страны.

Значение института властной иерархической вертикали во главе с центром как носителем верховной власти подтверждается древней и современной историей российского государства. После периодов кризиса верховной власти в стране центр как вершина власти в разных формах воссоздавался, что подтверждает его объективную необходимость. Так, после периода междуцарствия 1610-1613 гг., «смутного времени» российской истории, в обществе возникла потребность в воссоздании монархии с функциями централизованной власти, что и было реализовано призванием династии Романовых. После падения монархии в ходе революций начала XX века аналогичную функцию стали выполнять центральные органы ВКП (б), а затем - КПСС. В настоящее время значение верховного центра властной иерархической вертикали постепенно начинает воплощать Президент Российской Федерации, при котором формируется система подотчетных ему органов управления, контролирующих практически все сферы политической и экономической жизни.

Институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с центром в России исторически развивался. При сохранении общего принципа взаимодействия между уровнями региональной иерархии его развитие идет в сторону более свободного порядка установления взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом интересов населения, проживающего на их территориях, а также усиления договорного начала при установлении компетенций разных уровней регионального управления.

В российской и западноевропейской моделях государственного устройства различаются также институты, обеспечивающие кадровое обеспечение структур управления. В нашей истории эту функцию выполнял, прежде всего, институт назначения руководителей. В странах Западной Европы основополагающим принципом формирования властей всех уровней были выборы руководителей.

Отмеченный выше характер комплиментарности рассматриваемых институтов государственного устройства России и стран Западной Европы при сопоставлении назначений и выборов проявляется наиболее ярко. Известно, что в истории всех стран эти институты действуют параллельно. Так, например, в России они могли в разной мере реализовываться на тех или иных уровнях административного деления государства - например, выборность на уровне местной общины и назначение (до революции) на уровне губернаторов. При этом идет постоянный поиск меры между ними, позволяющей сочетать интересы локального сообщества (через выборность его представителей) и целого, всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления).

В XIX в. институт назначения, например, городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского головы, по городовому положению 1892 г., происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями [19]. Назначение на должность всегда предполагало наделение назначаемого лица необходимыми ресурсами (или правами использовать те или иные ресурсы) для выполнения своих должностных обязанностей.

---

[1] См. Социальная траектория реформируемой России. Исследования новосибирской экономико-социологической школы. – Новосибирск: АО «Наука РАН», 1999.

[2] Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVШ в. до учреждения о губерниях. Ч.1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708-1719). М.: В университетской типографии (Катков), 1876, с. 515.

[3] Там же, с. 517.

[4] Ильин И. Из статьи «В поисках утраченной державности». / Федерализм. Теория, практика, история. 1998. № 1(9), с. 183.

[5] Подробнее о раздаточной экономике России см. Бессонова О.Э. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность. 1998. № 4; Бессонова О.Э., Кирдина С.Г., О’Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1996.

[6] Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // Общественные науки и современность. 1998, № 5; Kirdina S. The System of Political Institutions in Russian Society: Limits of Transformations. In: Russian Sociology Today. Moscow: Institute of Sociology, 1998.

[7] Федерализм. Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997. Статья «Экономический механизм федеративных отношений», с.272.

[8] Митрохин С. Модели федерализма для России. // Федерализм. 1997. № 1(5), с.113.

[9] Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. 1998. № 6, с.76.

[10] Там же, с. 69.

[11] Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. М.: Мысль, 1997. Т.1, с.132.

[12] Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 1995 (переиздание 1886-1915 гг.), с.40.

[13] Там же, с. 284.

[14] Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Санкт-Петербург: Типография В. Безобразова и комп., 1878, с. 20.

[15] Федерализм. Энциклопедический словарь Статья «Субсидиарность», с.233.

[16] Федерализм. Энциклопедический словарь Статья «Деление административно-территориальное», с.69.

[17] Градовский А.Д., указ. соч., с.27.

[18] Мрочек-Дроздовский П., указ. соч., с. 66.

[19] Энциклопедический словарь. Санкт-Петербург : Издатели: Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 1868-1906. Т.9. Статья «Город», с.232.