ГЛАВА   1

 

Основы теории

институционального развития

России

 

 

 

 

 

 

 

Многочисленные попытки объяснить процессы развития российской экономики с помощью заимствованных зарубежных теорий уже более ста лет оказываются безрезультатными. России необходима собственная теория институционального развития, объясняющая логику происходящих в ней общественных процессов и изменений. Такая теория может быть построена при признании объективного характера российских экономических и социальных отношений.

В первой главе книги излагаются основы новой теории институционального развития России. С точки зрения этой теории Россия представляет собой прогрессивно развивающуюся экономическую систему раздаточного типа, переживающую в 1990-е гг. очередной период институционального обновления.

  
§1. Исторический анализ институтов
раздаточной экономики¹

 

Современная экономика России представляет собой закономерный результат эволюционного развития экономических отношений. Специфика сформировавшихся экономических отношений определяется характеристиками природной среды и способами ее освоения, сложившимися в начальные периоды истории российского государства.

Причины того, почему в России не стали развиваться рыночные отношения, хорошо известны. Историческая литература накопила массу свидетельств о непроходимых дорогах, огромных расстояниях и суровом климате. Общий вывод о неразвитости товарно-денежных отношений в России заключался в том, что "потеря на обмене превысила бы прибыль".[2] В этих условиях ориентация на индивидуальные выигрыши при обменах и торговле не могла выступать в качестве основы экономических отношений, как это было при развитии рынка.

Выживанию древнего российского государства в условиях низкого плодородия обрабатываемых земель способствовало возникновение раздаточной экономической системы, которая на протяжении всей его многовековой истории обеспечивала воспроизводство земли и других природных ресурсов как источников общественного благополучия. 

В ходе эволюции раздаточной экономической системы вырабатывались и развивались свойственные ей экономические институты, в которых закреплялись основные отношения между людьми в процессе освоения территории и хозяйствования.

Основу раздаточной экономической системы составляет служебная организация труда, которая определяет правила экономической деятельности всех членов общества при использовании общественных ресурсов.

При служебной организации труда любая общественная деятельность - производительная, управленческая, военная и др. - приобретает характер служебного труда. Служебный труд носит обязательный характер, обусловленный внешними по отношению к каждому человеку условиями, и означает выполнение определенных, предписанных обществом функций. В России служебная организация труда означала, что государство закрепляло за всеми слоями населения определенные обязанности. Схематично эти обязанности делились на два основных вида. Одни должны были служить по хозяйственным и военным делам, другие - кормить тех, кто служит.

В Х в. первые русские князья были призваны служить позвавшим их племенам, а именно,  защищать и приумножать русскую землю. В ответ славянские племена наложили на себя обязанность платить дань для прокормления князя с его дружиной и, если надо, служить в его дружине. На протяжении всей истории российского общества служебная организация труда поддерживала это разделение обязанностей. Государевы служилые люди и податное население Российской империи сменились государственными служащими и рабочими-и-крестьянами, составлявшими основу податного населения предыдущих эпох.

Итак, в России служебная организация труда охватывала все занятое население: от государя и помещиков до крестьян и рабочих. Служебная организация труда с самого начала подразумевала идею служения, разделяемую большинством российского населения. При этом основное содержание этой общей идеи менялось на разных этапах исторического развития - от христианства до коммунизма.

Служебный труд означал, что все слои населения осуществляют отдачу трудовых усилий в разных формах и в том объеме, в каком требуется. В свою очередь, для осуществления службы все члены общества получали право пользования определенной частью общественных ресурсов, находившихся сначала в княжеской, а затем в государевой и в государственной собственности.

Князья, начиная с XI в., активно использовали землю для привлечения на службу. С XIV в. связь между землей и службой становится неразрывной, постепенно правило "кто служит, тот пользуется землей" приобрело и оборотную сторону "кто пользуется землей, тот служит". Этот принцип заставлял российских государей расширять границы государства для все новых и новых земельных пожалований. Российская земля в этот период стала и условием, и целью службы, полностью приобретя характер служебной. К XVII в. собственность стала делиться на виды по тому объему прав, которые выдавались вместе с земельными пожалованиями. Это были срочные, поместные и вотчинные владения. Срочные земли выдавались на определенный срок, поместные - пожизненно, вотчина - с правом наследования и купли-продажи. В советский период не только земля, но практически все общественные ресурсы - заводы, жилье, объекты социальной сферы, коммуникации и т.д. стали иметь служебный характер и не подлежали отчуждению во владение отдельных лиц. Тем самым на территории России сформировалась государственная собственность, имеющая общественно-служебный характер. Для ее обустройства во все большей мере использовались централизованные производственные системы, которые окончательно сформировали коммунальный характер материально-технологической среды.

На всем протяжении русской истории имущество отдельных граждан образовывалось в результате пожалования, дарствования, государского данья, раздач. Все, что давалось в форме земли, продуктов и денег, называлось жалование, дача, надел. Современный язык сохранил и демонстрирует сущность "дач", которыми называются выделенные за городом участки земли. Раньше наряду с земельными дачами были хлебные дачи, натуральные дачи и денежные дачи. Главная расходная статья государственной росписи XVIII века - окладные дачи - перекочевали в современную финансовую систему под названием "окладов".

Правила и нормы раздач вырабатывались на протяжении всей истории формирования экономической системы России. В начальный период раздачи проявлялись в форме жалования дружине, получавшей от князя пищу, одежду, коней и оружие. В удельный период, когда русское общество разделилось на уделы, главным объектом раздач становится земля. Принципы первых земельных раздач были выработаны на основе двух критериев. Согласно первому, князь мог получить во владение только ту волость, которой до него владел его отец. Другим критерием получения земли было следующее правило, которое зафиксировано в летописи: “владение волостями условливалось степенью на родовой лестнице", т.е чином. Эти два условия слились в одном слове и образовали исторически первое название землевладения - "вотчина". Вотчина означает передаваемое от отца (отчича) владение, полученное в соответствии с родословным рангом (чином).

Со второй половины XV в. вырабатывались правила раздачи земли для поместного землевладения. В.Ключевский записал эти правила следующей формулой: "оклад - по чину, дача - по вотчине, придача и к окладу, и к даче - по количеству и качеству службы".[3] Из этой формулы видно, что раздаточная система вырабатывала сложные принципы для обеспечения ее внутреннего развития и балансировки. С целью стимулирования "придача" зависела от продолжительности и исправности службы, а для ограничения дифференциации размер земельной дачи был обратно пропорционален вотчинам. К концу XVIII в., когда продвижение по службе определялось в основном выслугой лет, формула раздачи земельного поместья свелась к раздаче по чину.

В начале советского периода были выработаны нормативная база натуральных раздач и тарифная сетка денежных должностных окладов, при которой объем натуральных и денежных раздач соответствовал должностному положению работников. Таким образом, выработанное на ранних этапах экономической эволюции правило раздач - каждому по чину - не потеряло в России универсального характера и является неотъемлемым принципом раздаточной системы.

Одновременно с выработкой правил раздач в системе общественно-служебной собственности складывались правила сдач. На основе этих сдач затем формировались доходы казны, сначала княжеской, затем государевой, впоследствии государственной, служащей источником для содержания государственных служб и финансирования общих хозяйственных расходов.

В России казна формировалась в основном за счет дани, подати, оброков. С приходом князей славянские племена сдавали им мед, меха и воск, а также выполняли разнообразные повинности. Сдаточные отношения в этот период приобрели форму дани и имели разнообразные воплощения в виде урока, полюдья или повоза. Старинное слово данье, означающее вклад, принос, дар, выявляет сущность отношений сдачи. По смыслу - это добровольная или принудительная передача продуктов или труда. Это выразилось в финансовой категории "дань", которую русская финансовая система сохраняла вплоть до XVIII в.

В удельный период российской истории возникла специфическая форма сдачи продукции в виде кормов. Местные управители того периода сами собирали мясо, печеный хлеб, сено, для чего в определенное время объезжали свои округа. Доля собранного шла в казну в пользу князя и центральных управителей. В период реформ местного управления Ивана Грозного кормления сначала были нормированы, а затем и вовсе заменены государственным оброком. Вплоть до конца XIX в. российское население облагалось различными оброками. Они были столь разнообразны по форме и содержанию, что вызывали дискуссии относительно их природы. П.Милюков, анализируя ход этих дискуссий, выявил их общую характеристику: "оброк - это подать с разных угодий" [4], розданных в пользование.

На разных этапах реформ раздаточной экономики России шел поиск адекватной меры сдачи части произведенного продукта, о чем свидетельствуют периодические изменения податной единицы обложения. Главные принципы, которыми руководствовались реформаторы любого периода, состояли в поголовном обложении всего населения пропорционально возможностям каждого в соответствии с общественными нуждами на каждом историческом этапе. До ХIХ в. эти возможности, как правило, определялись величиной земельного надела и количеством трудоспособных членов семьи. Например, для коррекции объемов сдач крестьянами при изменении условий использовался механизм передела через крестьянские общины. В.О.Ключевский, анализируя сущность общинного союза, видел в нем исключительно финансовый механизм, в котором земля в общине распределялась соразмерно с рабочей и податной мочью крестьян, т. е. земля делилась между дворами по наличным рабочим силам каждого и делилась принудительно. [5]

Подать представляла собой наиболее распространенное и обобщенное название сдач. Производительное население Российской империи с точки зрения казны называлось податным. В термине “подать" заложен принцип сдач в ответ на раздачи. Это означает, что каждый должен был отдавать часть произведенной продукции в соответствии с выданными условиями производства (землей), т. е. "по-дати", по тому, что дано.

В современном языке аналогичные отношения передачи произведенного продукта для последующей раздачи также выражались термином сдача: сдача урожая, сдача объекта, сдача жилого дома и т.д. В плановой советской экономике XX в. постоянно контролировалось, чтобы произведенная, а затем сданная государству продукция была пропорциональна тем ресурсам (основным и оборотным фондам), которыми располагала первичная экономическая организация. Другими словами, в плановой экономике также соблюдался принцип сдач "по-дати", что объясняется внутренней логикой раздаточных отношений.

В ходе спонтанной эволюции раздаточная система выработала принципы сдаточно-раздаточных отношений: "от каждого - по-дати, каждому - по чину". Такое соотношение должно было обеспечивать эффективное функционирование общественно-служебной собственности, поскольку предполагало, что выполнение каждой функции, во-первых, адекватно вознаграждается, а во-вторых, эти функции выполняются с необходимой общественной пользой. Поэтому развитие раздаточных систем возможно лишь при условии закона соответствия сдач и раздач.

По его логике, если объем раздач для какого-нибудь хозяйства или территории превышал сложившийся уровень, то возникало активное стремление попасть именно туда. Это обстоятельство всегда использовалось российским правительством и при освоении новых территорий, и при создании новых отраслей. Так, в XVI в. заселение монастырских земель шло значительно успешнее потому, что земельные пожалования соединялись со щедрыми податными льготами. Общеизвестна и практика советской власти привлечения населения на хозяйственное освоение новых территорий путем повышения денежных и материальных раздач по сравнению со стандартным уровнем.

Действие закона сдач и раздач на протяжении всего исторического развития России выражалось также в поиске эффективного соотношения между податным и служилым населением, или между управленцами и группами производительных работников. Таким образом, закон соответствия сдач и раздач действует как в отношении всех хозяйствующих субъектов, так и в отношении занятых работников.

Имманентным атрибутом раздаточной экономики являются деньги и цены, обслуживающие сдаточно-раздаточные отношения. Только при этом они имеют иное происхождение и иную природу, чем в рыночной экономике.

Само слово денга пришло из татарского языка в период татаро-монгольского ига. Им обозначалось все, что завоеванные славянские племена вынуждены были отдавать в виде дани. Но и после освобождения от татарского ига термин "деньги" использовался в русской финансовой практике как синоним сборов: данные деньги, стрелецкие деньги, ямские деньги. Деньги обслуживали как сдаточные, так и раздаточные потоки. Достаточно широко использовались денежные дачи, выплачиваемые в соответствии с чином, поместным окладом, характером и ходом службы.

Несмотря на то, что по мере развития российского государства деньги играли в экономике все более заметную роль, в XVI-XIX вв. потоки сдач и раздач носили в основном натуральный характер. К XX в. раздаточная система приобрела смешанный натурально-денежный характер, поскольку денежные оклады стали значительно дополнять натуральные раздачи. В советский период для населения натуральные раздачи представляли собой бесплатное получение жилья, медицинских услуг, образования и т.п. Организации получали натуральные раздачи в виде производственных зданий и сооружений, земельных угодий, основных средств производства.

Регулировка потоков сдач-раздач осуществлялась посредством устанавливаемого масштаба цен, с помощью которых менялось направление ресурсов из одного хозяйства в другое, от одной территории к другой. Эту практику начало осуществлять еще московское правительство в XVII в. В этот период была установлена двойная система цен на хлеб, поступающий в казну: одна - казенная приимочная, другая - казенная отдаточная. Система ценообразования советского периода также имела в своей основе два вида цен: сдаточные, по которым продукция сдавалась государству, и отпускные, по которым она выдавалась. Таким образом, в ходе экономической эволюции раздаточная система, используя деньги как экономический инструмент, начала заменять ими как более удобными натуральные потоки сдач-раздач. При этом цены стали выступать в качестве меры сдач и раздач.

В зависимости от масштабов общественного разделения труда и локализации хозяйства (в рамках отдельного крестьянского двора, в рамках крупного поместья или в масштабах всего государственного хозяйства) выделяются три этапа в развитии сдаточно-раздаточных отношений.

На первом этапе в древней Руси часть продукции отдается князьям в виде дани, не меняя процесса общинного или семейного воспроизводства. Этот процесс организовывался и управлялся старшим рода. Избранный старшина был распорядителем занятий, хранил общественную казну, вносил подати, раздавал пищу и одежду, наказывал за проступки. На втором этапе, в период поместного землепользования, вся земля и часть средств производства (скот, посевные материалы) раздаются ступенчато (от государя - помещикам, а от них - крестьянам) при соответствующих двух потоках сдач от производителя: один - в государственную казну в виде подати и повинностей, другой - помещику в виде оброка и барщины. На третьем этапе в едином раздаточном государственном хозяйстве вся произведенная продукция сдается, а все средства производства и предметы потребления раздаются либо в натуральном виде, либо через посредство денег. Здесь имеет место случай наиболее полного разделения труда и преобладания государственного обеспечения.

    Каждому этапу развития раздаточной экономики соответствовал свой механизм балансировки сдач и раздач, который выражался в основном экономическом документе того времени. На первом этапе правила сбора дани определялись княжеской грамотой. На втором этапе координация потоков сборов и выдач происходила на двух уровнях: государственном - с помощью государственной росписи и локальном - посредством "книг сборов и выдач", имеющихся у каждого помещика и монастыря. На третьем этапе единой государственной "книгой" сдач-раздач становится государственный план.

Определяя экономическую систему России как раздаточную, не следует упрощать все многообразие экономических взаимодействий. На всем протяжении истории проявлялись и жили особой жизнью отношения, отличные от раздаточных.  В широком смысле нераздаточные отношения - это обмены "дачами", т.е. тем, что получено в результате раздачи, или тем, что произведено с розданных средств производства. Такого рода обменные отношения часто рассматриваются как рыночные, хотя и имеют принципиально отличную от них природу. Взимодействие раздаточных и нераздаточных отношений происходит в разных формах - конфликтных, теневых, партнерских.

Например, в XVI в., когда натуральные сдачи частично заменялись денежными, правительство тем самым стимулировало развитие торговли хлебом, точно также как выдавая право купли и продажи поместий, оно создавало возможности для торговли земельными участками. В XVIII-XIX вв. широкое распространение получила практика мены поместья с денежными придачами. В современной практике аналог этих отношений сохранился при обменах жилья. Все эти нераздаточные отношения лишь поддерживали определенные балансы в раздаточной системе.

Механизмы функционирования раздаточной экономики обусловили специфику ее управленческих структур, которые начали складываться еще на заре истории России. Такими специфическими организационными формами стали ведомства. Это российское изобретение относится еще к удельному периоду отечественной истории, когда при дворе Великого князя сложилась целая система административных служб, управители которых назывались в актах удельного времени бояре введенные. Российские ведомства прошли сложный путь эволюции от наказов и путей княжеского периода через приказы Ивана Грозного и коллегии Петра I к министерствам советского периода. Логика спонтанного появления новых ведомств наглядно демонстрирует, как расширялись хозяйственные службы вслед за изменением границ Российского государства и расширением его внешних и внутренних задач. Именно ведомства позволяли структурировать сложную экономическую реальность раздаточной экономики.

Ведомственная организация требовала определенного порядка по координации служебных функций внутри ведомств и породила управленческую иерархию. Каждому уровню иерархии предписывался определенный набор обязанностей и ответственности. На разных исторических этапах функцию управления выполняли разные сословия. В княжеский период - бояре, которые руководствовались родословцем (особым списком, определяющим знатность рода и высоту чина). К XVIII в. их сменили дворяне, для которых правила занятия служебных мест определялись в табели о рангах. В советский период чиновники-управленцы стали именоваться по названию их служебного реестра - номенклатура.

   Ведомства и управленческая иерархия являются неотъемлемыми чертами управленческой модели, характерными для раздаточной экономики России на всех этапах ее исторического развития.

Самой распространенной и активной реакцией на несоответствие потоков сдач-раздач и дефекты в системе управления были жалобы, которые выполняли роль обратной связи. Действительно, если в этой системе получить что-либо можно только путем пожалования, то это означает необходимость просить о пожаловании, т. е. жаловаться. Именно так и поступало российское население в тех случаях, когда было не удовлетворено той или иной ситуацией. Челобитные и жалобы имели настолько повседневный характер на протяжении всей российской истории, что являются одним из важнейших исторических документов любой эпохи. На протяжении всего своего развития экономическая система России совершенствовала свойственные ей механизмы обратной связи, искала и находила наиболее адекватные формы для сигнализации об отклонениях от нормальной ситуации. Таким сигнальным и корректирующим механизмом стали жалобы, исходящие от всех слоев населения и со всех уровней управления.

Еще первые русские князья отправлялись с дружиной к подчиненным племенам, чтобы, по выражению С.Соловьева, "исполнять свои обязанности относительно народонаселения".[6] По жалобам своих подданных князь вершил суд и расправу, изменял величину дани. В период существования кормленщиков выработался порядок должностной ответственности по жалобам. История сохранила факты, когда по окончании срока очередного кормленщика обыватели, потерпевшие от произвола управителей, могли жаловаться на его действия, если находили их неправильными. В результате многие наместники, проигрывая такие тяжбы, лишались не только нажитых на кормлении "животов", но и старых своих наследных имуществ, платя убытки истцов и судебные пени.

На земских соборах XVII в. жалобы выражались в форме докладов представителей челобитчиков "обо всяких нуждах своей братии". При Петре I было создано специальное ведомство по приему челобитных и жалоб - рекетмейстерство. Право жаловаться давалось или отбиралось наряду с имущественными пожалованиями. Так, при Екатерине II право крепостного крестьянина жаловаться на помещика было отменено специальным указом.

В советский период существования раздаточной экономики жалобы продолжали являться для нее главным сигнальным элементом. Поскольку любая жалоба включает три компонента: неудовлетворенность ситуацией, обоснование этой неудовлетворенности и просьбу о решении ситуации, вся совокупность жалоб в определенный период дает полную картину наиболее проблемных участков хозяйства. Так, в 60-е гг. XX в., когда на фоне относительных успехов в производстве жилищная и социальная сферы сильно отставали в развитии, шел нескончаемый поток жалоб, вызвавший в конечном счете жилищную реформу.

Советская экономика довела до совершенства механизмы прохождения жалоб и принятия решений по ним. Каждый человек и каждый хозяйственник имели право жаловаться, но не каждая жалоба являлась руководством к действию. Необходима была критическая масса жалоб на каждом уровне иерархии, чтобы жалобы попадали на рассмотрение следующего иерархического уровня. Чем выше положение жалующегося, тем больший вес имела жалоба, поскольку чем выше уровень управления, тем для большего числа хозяйственных ячеек необходима была координация потоков сдач и раздач. В результате жалоба приобретала соответствующий вес, от которого зависели очередность и объем выделения ресурсов. Количество жалоб выступало индикатором сбалансированности системы в целом и каждого ее уровня, а их минимизация была критерием эффективности деятельности управляющих в раздаточной системе. Таким образом, жалобы предстают не как явление бытовой культуры населения, а в качестве важнейшего сигнального механизма функционирования раздаточной системы.

Исторический анализ развития хозяйства России показывает, как под влиянием объективных условий происходило становление экономической раздаточной системы. Ее законами являются, во-первых, служебная организация труда, во-вторых, балансировка потоков сдач и раздач, в-третьих, механизм жалоб, выступающих в качестве обратной связи. На каждом историческом этапе в раздаточной экономике формируется система управления, которая призвана обеспечивать эффективное функционирование всей раздаточной системы. Периодически в связи с изменением условий хозяйствования и усложнением социальной структуры модель управления перестает решать проблемы экономического развития. Один из таких этапов экономика России переживает в 1990-е гг. в период рыночных преобразований. Как и прежде, на современном этапе развития раздатка идет спонтанный поиск новых организационных форм, в результате которых будут усовершенствованы институты раздаточной экономики.

§2. Институциональные изменения в период рыночных реформ 

Рыночные реформы России 90-х гг. представляют собой процесс институциональных преобразований, затрагивающих все отрасли раздаточной экономики. Ожидалось, что в ходе реформ будет изменен институт собственности и внедрены рыночные формы и методы хозяйствования. Схематически направления рыночных преобразований раздаточной экономики показаны на рис.1.1.

Макроэкономическая среда любого общества определяется типом экономической системы (блок 1). В отличии от рынка, российская экономика, как было показано в предыдущем параграфе, представляет собой раздаток, или экономическую систему раздаточного типа.

Основным законом функционирования  раздаточной экономики является закон соответствия величин сдаточных и раздаточных потоков - натуральных и финансовых. Поддержание этого соответствия осуществлялось центральными органами с помощью государственного плана на основе системы нормативов и тарифов. Саморегуляция экономики обеспечивалась механизмом жалоб, представляющих собой сигналы обратной связи. В них фиксировались отклонения количества и качества получаемых ресурсов (услуг) от установленных нормативов. Трудовые отношения регулируются всеобщими законами обязательного служебного труда посредством штатных расписаний и должностных окладов (тарифных ставок). Такое устройство институциональной среды определяет правила деятельности всех хозяйствующих субъектов.

Cистема экономических отношений раздаточного типа характерна для обществ, в которых сформировался высокий уровень коммунальности материально-технологический среды (блок 2).

 

 
          Коммунальность означает такое устройство материально-технологической среды, при котором все ее части представляют единую нерасчленимую систему и не могут быть обособлены без угрозы ее распада. Такая коммунальная инфраструктура является общественным благом и условием выживания всего общества. Функции по поддержанию и развитию коммунальной инфраструктуры выполняет не совокупность частных субъектов, реализующих свои собственные интересы, а государство, выражающее общественный интерес. Оно создает соответствующую систему управления и через центральные органы определяет общие правила пользования коммунальной инфраструктурой для всех хозяйствующих субъектов.

В ходе исторического развития коммунальность материально-технологической среды в России постоянно возрастала. При этом центр тяжести все больше переносился с природной среды (земельных ресурсов, лесов, недр и др.) на материально-техническую инфраструктуру. В настоящее время коммунальность характерна для всех отраслей российского государственного хозяйства, обслуживаемых единой энергетической системой, централизованными коммуникациями тепло- и водоснабжения, системой железнодорожного транспорта.

Коммунальность в жилищном хозяйстве России выражается в наличии единых систем жизнеобеспечения для основной части жилищного фонда. Устройство этих систем таково, что на каждом участке поддерживаются установленные стандарты обслуживания и единые условия пользования.

Характер материально-технологической среды формирует определенную социально-экономическую структуру населения (блок 3). Коммунальному характеру среды соответствует преобладание в структуре населения групп, признающих ведущую роль государства в обеспечении функционирования коммунальной инфраструктуры. Такие группы населения составляют этатизационный потенциал общества.[7]

Устойчивость этатизационного потенциала обусловлена историческим опытом выживания поколений, показавшего адекватность раздаточной экономической системы коммунальному характеру материально-технологической среды российского общества. В жилищном хозяйстве этатизационный потенциал формируется в результате проживания большей части населения в государственном жилищном фонде. Государство определяет права его использования и несет основные затраты на содержание жилья.

Определенное сочетание типа экономической системы, характера материально-технологической среды и социально-экономической структуры населения создает макроэкономическую среду каждого общества, в которой осуществляется его хозяйственная жизнь. Для России характерна раздаточная макроэкономическая среда, коммунальный характер инфраструктуры и высокий этатизационный потенциал населения.

Для макроэкономической среды рыночного типа характерны некоммунальность  материально-технологической среды и преобладание приватизационного потенциала населения. Некоммунальность означает технологическую обособленность элементов материальной инфраструктуры и возможности их самостоятельного функционирования. В некоммунальной среде развиваются рыночные отношения, или рынок, основным регулятором которого является закон соответствия спроса и предложения. В рыночных условиях в социально-экономической структуре населения преобладают группы, ориентированные на частные способы организации экономической жизни, которые составляют приватизационный потенциал (от англ. private - частный, личный) населения. В жилищной сфере рыночных стран преобладает частное домовладение в виде индивидуальных домов, частного арендного сектора, кондоминиумов и т.д.  Обеспечение теплом, водой  и др. осуществляется, как правило, с помощью обособленного оборудования, размещенного непосредственно в зданиях.     

Макроэкономическая среда раздаточного и рыночного типа формирует соответствующую институциональную среду. В свою очередь природа институциональной среды выражается типом базового института собственности (блок 4).

В современной раздаточной экономике базовым является институт государственной собственности. Сущностью государственной собственности в раздаточной экономике является то, что государство, являясь владельцем основных ресурсов, несет ответственность за их использование в интересах всего общества. Оно раздает и закрепляет части государственной собственности за хозяйствующими субъектами. При этом государство определяет соответствующие правила ее использования и объем сдач продукции или услуг всеми хозяйствующими субъектами. Государство также задает и опосредует все экономические связи.

Частная собственность в рыночной среде представляет собой закрепление обособленных объектов во владении отдельных лиц, групп лиц или организаций, использующих эту собственность в соответствии со своими интересами. При частной собственности взаимодействия между хозяйствующими субъектами осуществляются ими самостоятельно и регулируются законами рынка.

Базовый институт собственности определяет все институциональные элементы экономической жизни, и прежде всего формы организации хозяйствующих субъектов (блок 5,А). В условиях государственной собственности доминируют государственные организации. Государственная форма организации означает, что она учреждается центральными или местными органами государственной власти, обеспечивающими ее всеми необходимыми производственными ресурсами, при этом вся хозяйственная деятельность полностью регулируется государством. В рыночной экономике преобладают организации, создаваемые частными лицами с целью получения прибыли на рынке, т.е. частные формы.

В рыночной и раздаточной институциональной среде формируются модели управления (блок 5,Б), представляющие собой способы координации деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющие наиболее эффективно организовать производство в конкретно-исторических условиях.

Накануне рыночных преобразований раздаточной экономики 90-х гг. в государственных организациях существовала административная модель управления. Административная модель управления характеризуется иерархическим устройством, при котором нижестоящие звенья управления находятся в прямом подчинении вышестоящего звена, концентрирующего в своем распоряжении финансовые и материальные ресурсы.

Основной моделью управления в современной рыночной экономике является контрактная (договорная) модель. При такой модели управления все хозяйствующие субъекты являются самостоятельными и между ними формируются горизонтальные отношения на основе контрактов (договоров).

Комбинация формы организации и модели управления задает тип организации (блок 5). Каждый исторический период в развитии рыночной или раздаточной институциональной среды характеризуется доминированием определенного типа организаций. Для раздаточной экономики 30-80 гг. таким типом являлись государственно-административные организации. В современной рыночной экономике основной тип представляют частно-контрактные организации.

Рыночная и раздаточная институциональная среда характеризуются разными механизмами функционирования организаций (блок6). Враздаточной экономике России накануне рыночных реформ механизмом функционирования организаций, балансирующим сдаточные и раздаточные потоки, являлсягосударственныйплан.В рыночной экономике соответствие спроса и предложения обеспечивается механизмами конкуренции.

Различие механизмов функционирования проявляется в специфике хозяйственных статусов организаций и действующих финансовых механизмов. Хозяйственный статус характеризует уровень хозяйственной самостоятельности организации (блок 6,А).

Сутью хозяйственного статуса государственно-административных организаций в условиях государственного планирования являлась иерархическая смета доходов и расходов, что означало включенность всех смет нижестоящих уровней административного управления в сметы вышестоящих организаций. Тем самым в рамках иерархической сметы каждое верхнее звено управления полностью контролирует финансовое положение своих нижних звеньев. Для частно-контрактных организаций в рыночной институциональной среде характерен отдельный бюджет, в пределах которого организации самостоятельно осуществляют финансовую политику.

Финансовый механизм представляет собой способы получения организациями финансовых средств и правила их использования (блок 6,Б). Сущностью финансового механизма в государственно-административных организациях раздаточной экономики являлся нормативный порядок определения всех основных источников  финансовых средств, их поступления и использования. В частно-контрактных организациях в институциональной рыночной среде финансовый механизм определяется в соответствии с условиями контрактов.

Саморегуляция экономической системы любого типа и коррекция соответствующей ей институциональной среды осуществляется на основе сигнальной системы. Сигнальная система включает в себя критерии эффективности экономических систем и виды сигналов, в которых естественным образом отражается степень достижения заданных критериев эффективности.

Критерии экономической эффективности (блок 7) включают в себя три группы взаимосвязанных показателей. Экономические пропорции представляют собой основные соотношения в использовании производственных ресурсов, позволяющие наилучшим образом обеспечивать удовлетворенность потребителей. В рамках одной отрасли хозяйства экономические пропорции - это соотношение средств, затрачиваемых на организацию управления процессом производства, материальные затраты и привлечение услуг со стороны, а также на заработную плату работников. Уровень заработной платы в сочетании с другими трудовыми стимулами задает характер трудовой мотивации в разных типах организаций для всех категорий работников - от рядового работника до управленца.

Если критерии эффективности рыночных и раздаточных экономических систем идентичны, то виды сигналов (блок 8) различны.

Основным видом сигналов в рыночной экономике служит прибыль, которая определяется как превышение полученных доходов над произведенными расходами. Получение прибыли частными организациями означает условие их выживания в некоммунальной среде. Если большинство организаций стабильно работают с прибылью, то рыночная экономика находится в состоянии устойчивого развития. Если же организации в массовом масштабе не зарабатывают прибыли и разоряются, то в рыночной экономике наступает кризис.

В раздаточной экономике основным видом сигналов являются жалобы. Жалоба представляет собой указание на нарушения в функционировании экономической системы. На каждом историческом этапе формируется соответствующий институциональный механизм, позволяющий жалобам наилучшим образом выполнять роль сигнальной системы. Для этого во всех сферах раздаточной экономики определяется порядок учета жалоб всех хозяйствующих субъектов и населения. На государственном уровне определяются правила подачи жалоб, их регистрации, норматив времени для реагирования по жалобе на всех уровнях управленческой иерархии. Обслуживанием жалоб в каждом звене экономической системы занимаются специально выделенные для этих целей работники. Кроме того, в распорядке работы каждого руководителя фиксируется время для личного приема и разбора жалоб населения по его участку работы.

В случае, когда решение поставленных в жалобах проблем своевременно происходит на тех уровнях, куда они были направлены, экономическая система находится в состоянии устойчивого функционирования. Если же уровень жалоб превышает нормальный, то они накапливаются на уровне предприятий, отраслей, территорий, а затем "выплескиваются" в средства массовой информации или направляются прямо в центральные государственные органы. Когда такие жалобы приобретают массовый характер, они свидетельствуют о кризисе раздаточной экономики. В этот период  осуществляются глобальные социально-экономические реформы с целью решения накопившихся проблем. Такие периоды представляют собой периоды институциональных изменений, поскольку в них осуществляется обновление институциональной среды экономической системы.

Современный период институциональных изменений в экономике России приходится на 80-90-е гг. Его сутью является попытка внедрения рыночных отношений, замена базового института государственной собственности и всех основных элементов институциональной среды. Механизмами перехода к частной собственности являлись приватизация и внедрение рыночных моделей хозяйствования, что составляло содержание национального рыночного эксперимента в раздаточной экономике России.

Рыночный эксперимент охватил все отрасли экономики. В жилищном хозяйстве замена раздаточных отношений на рыночные предполагала преобразование государственной жилищной собственности и соответствующие изменения в правилах деятельности жилищных обслуживающих организаций.

Во-первых, должны были измениться правила получения ресурсов жилищными обслуживающими организациями. В системе раздаточных отношений объем необходимых материальных и финансовых ресурсов выделялся организациям государственными органами на основе плана в соответствии с долей закрепленного за ними обслуживаемого жилищного фонда. Им также предоставлялись помещения для работы и необходимая техника. При рыночных отношениях в условиях конкуренции объем необходимых средств жилищные организации получают в результате продажи своих услуг покупателю, необходимые помещения и техника ими арендуются или приобретаются на рынке.   

Во-вторых, в ходе рыночных преобразований должны были измениться правила предоставления услуг жильцам, проживающим в обслуживаемом фонде. В раздаточной экономике обслуживающие организации предоставляли нормативный набор услуг, для выполнения которых им выделялись государственные средства и ресурсы. При этом возмещение затрат обслуживающих организаций осуществлялось в основном непосредственно из государственного бюджета и за счет квартирной платы, собираемой с жильцов в соответствии с установленным тарифом. При рыночных отношениях спектр и качество предоставляемых услуг полностью определяются платежеспособным спросом потребителей. Величина собираемой с них квартирной платы должна полностью покрывать издержки по предоставлению услуг.

В-третьих, должны были измениться правила приема на работу в обслуживающие организации. В раздаточной экономике работники принимаются на работу на неограниченный срок и при этом сдают в организацию свою трудовую книжку. Закрепление работника за рабочим местом означает не только возможности получения заработной платы, но и право на получение жилья, медицинские услуги, социальное страхование и др. В рыночной экономике работники принимаются на работу на определенный срок, оговоренный и закрепленный в контракте. Получаемая ими заработная плата является обычно единственным материальным вознаграждением, связанным с рабочим местом. Все остальные необходимые для жизнедеятельности товары и услуги работник самостоятельно приобретает на рынке.

В-четвертых, рыночные реформы предполагали изменение правил оценки работы жилищных обслуживающих организаций. В системе раздаточных отношений показателями успешности их деятельности является отсутствие жалоб жильцов, проживающих в закрепленном за обслуживающими организациями жилищном фонде. При рыночных отношениях показателем успешности работы должно стать наличие прибыли, зарабатываемой жилищными организациями. Это означает, что потребители оплачивают предоставляемые услуги и тем самым удовлетворены качеством обслуживания.

Такое изменение правил деятельности обслуживающих организаций означало бы замену раздаточной институциональной среды в жилищном хозяйстве на рыночную.

Одновременно предполагалось изменение базового института собственности. В жилищной сфере вместо одного владельца в виде государства, представленного своими отраслевыми и территориальными органами, должно было возникнуть множество частных владельцев. Тем самым должна была измениться институциональная среда, элементы которой приобретут рыночную природу. Это означало бы появление и распространение нового типа частно-контрактных организаций в жилищном обслуживании.

В жилищном хозяйстве рыночный эксперимент в наиболее чистом виде был реализован в Демонстрационных проектах, осуществленных в ряде городов России. Накануне и в ходе Демонстрационных проектов в 1992-1996 гг. в г. Новосибирске проводился экономико-социологический мониторинг рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве.

Каждый этап мониторинга отражал существенные изменения в характере институциональной среды, связанные с возникновением новых типов жилищных организаций (рис. 1.2).

Рис.1.2. Этапы экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента

 

До начала рыночных реформ в сфере обслуживания жилья работали организации государственно-административного типа, представленные жилищными трестами. Эти организации являлись объектами мониторинга на его первом этапе.

Второй этап мониторинга начался с момента реализации рыночного эксперимента в форме Демонстрационных проектов. В этот период наряду с жилищными трестами в городе стали работать менеджерские компании, выбираемые на конкурсной основе и заключившие контракты на обслуживание жилья. Они представляли собой тип частно-контрактных организаций. В этих организациях апробировались контрактная модель управления и новый механизм функционирования.

Третий этап мониторинга институциональных изменений связан с возникновением в жилищном хозяйстве новых типов организаций. С одной стороны, частно-контрактные компании на Демонстрационных проектах были заменены типом частно-административных организаций. Такие организации, по форме являясь частными, используют административную модель управления.  С другой стороны, некоторые из государственно-административных организаций в жилищном хозяйстве преобразовались в новый тип государственно-договорных организаций. По форме они являются государственными, но начинают использовать новую контрактную (договорную) модель управления.

Целью проводившегося мониторинга институциональных изменений в одной из отраслей раздаточной экономики - жилищном хозяйстве - являлся сравнительный анализ механизмов функционирования всех типов организаций и выявление среди них институционально устойчивого типа, способного эффективно функционировать на современном этапе.

 

*        *        *

Рыночный эксперимент, реализуемый в Демонстрационных проектах, являлся частью реформы государственного жилищного хозяйства и всей раздаточной экономики России.

Реформа была ориентирована на массовую приватизацию жилищного фонда и повсеместное развитие частного менеджмента в обслуживании жилья разных форм собственности. В случае реализации поставленных целей рыночные формы и методы управления, предложенные Демонстрационными проектами, должны были полностью заменить государственную структуру управления жилищным обслуживанием. Такое изменение институциональной среды, ожидаемое и в других сферах экономики, привело бы, по замыслу реформаторов,  к развитию рыночных способов хозяйствования.

Альтернативой такому пути является возврат к прежней системе экономических отношений и восстановление административных способов управления. Это означало бы отторжение рыночных форм хозяйствования и неспособность раздаточной экономики к реформированию.

Как правило, два этих пути рассматривались в качестве наиболее вероятных перспектив развития рыночной реформы России 90-х гг.

А насколько вероятен третий путь развития реформы? Быть может, в этот экспериментальный период будут апробироваться многообразные институциональные элементы рыночной экономики и в результате будут найдены модели управления, которые позволят эффективно решать проблемы раздаточной экономики, накопленные в период 30-80-х гг.?

Ответ на этот вопрос был получен в ходе экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве России.

 

---