Глава 3.
Дефекты административной модели управления

 

 

 

 

 

 

В институциональном развитии России выделяются периоды стабильного развития и периоды институциональных изменений. Началом периодов институциональных изменений является кризис модели управления на соответствующем историческом этапе.

Причиной рыночных преобразований раздаточной экономики России в конце ХХ в. послужил кризис административной модели управления, аналогично тому, как кризис крепостной модели управления в конце ХIХ в. привел к попыткам построения капитализма в России.

В основе кризиса административной модели управления, как это показано в третьей главе, лежит действие финансового механизма, приводящего к концентрации средств на верхних уровнях управления в ущерб основной производственной деятельности.

 

 

 

 

§1.   История развития жилищного хозяйства

 

Жилищное хозяйство представляет собой отрасль по обслуживанию государственного жилья. Его устройство и функционирование аналогично всем другим отраслям раздаточной экономики России.

Деятельность жилищных обслуживающих организаций на территории всей страны регулировалась на основе государственного плана. Центральные государственные органы определяли объемы необходимых для отрасли материальных, финансовых и трудовых ресурсов (раздачи), а также задавали правила их использования. Ресурсы поступали в государственно-административные жилищные организации. Их типичными чертами являлись многозвенность и иерархическое устройство. Эти организации в соответствии с объемом полученных ресурсов должны были обеспечить выполнение норм обслуживания (сдачи).

Объектом обслуживания являлся государственный жилищный фонд. В отношении него определялся нормативный набор услуг, который оказывался жильцам, проживающим в государственном жилье. При несоблюдении нормативов обслуживания и возникновении проблем включался механизм обратных связей в форме жалоб. Жильцы подавали жалобы как в обслуживающую структуру, так и напрямую в центральные государственные органы, если эти жалобы не удовлетворялись на уровне структуры жилищного обслуживания. Если руководители отрасли не могли в пределах выделенных средств обеспечить необходимый стандарт обслуживания, также включался механизм жалоб, но уже со стороны руководителей. Они обращались в вышестоящие организации и в центральные органы, определяющие принципы их функционирования. Центральные государственные органы рассматривали все виды жалоб и учитывали их при балансировке раздаваемых ресурсов государственно-административным организациям с требуемыми от них сдачами - уровнем обслуживания (рис.3.1).

 Рис. 3.1. Устройство жилищного хозяйства как отрасли
раздаточной экономики

Становление государственного жилищного хозяйства и свойственной ему административной системы управления имело закономерный характер и сопровождалось увеличением масштабов общественного жилищного фонда в городах, развитием коммунальной инфраструктуры и усложнением жилищного фонда как объекта обслуживания. В его развитии выделяются несколько периодов.

Период с 1917 по 1937 гг. являлся периодом становления государственного жилищного хозяйства. До периода индустриализации жилищный фонд большинства городов России был представлен индивидуальным сектором (дома на одну‑две семьи без достаточного благоустройства) и национализированными каменными многоквартирными домами, находящимися в ведении территориальных органов власти. С началом индустриализации жилищный фонд городов стал увеличиваться за счет ведомственного жилья, строящегося промышленными предприятиями. При этом инвестиции в жилье были составной частью инвестиций в развитие государственной промышленности. Национализированные дома и дома, построенные при заводах и фабриках, образовали сектор государственного жилья. Доля государственного жилья (по данным 1926 г.) составляла 17.8% жилых строений, в которых проживало 42.4% городского населения.[12]

Управление обслуживанием большей части государственного жилья в городах (75% в 1931 г.) осуществлялось ЖАКТами (жилищно-арендными кооперативными товариществами). Они начали возникать с 1921 г. и представляли собой, согласно своим Уставам "самодеятельные организации жильцов, управляющие домами на началах аренды у местных советов и под их контролем". ЖАКТы содержали жилищный фонд на принципах самоокупаемости. Соответственно государственные организации обслуживали лишь четверть жилья местных советов, или менее 5% всего жилищного фонда страны.

В начале 30-х годов возник конфликт между сторонниками административного управления и жилищной кооперацией, в основе которого лежало рассогласование между государственным характером жилищной собственности и кооперативной (негосударственной) формой управления. Конфликт нашел отражение в прессе и вызвал многочисленные проверки состояния домов,  обслуживаемых ЖАКТами, со стороны государственных органов и РКИ (Рабоче-крестьянской инспекции).

В 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" ЖАКТы как форма управления обслуживанием жилья были ликвидированы, поскольку жилищный фонд, как было указано в Постановлении, "оказался в руках по существу бесконтрольных, независимых от местных советов мелких коллективов жильцов, лишь формально объединенных в союзы жилищно-арендной кооперации".[13] Обслуживание этих домов было передано государственным организациям.

Таким образом, становление государственной формы управления обслуживанием жилья происходило в условиях первоначального преобладания негосударственных форм, с которыми она вступила в конфликт. Победу в этом конфликте одержала государственная форма управления, которая стала доминирующей.

С конца 30-х и до 70-х гг. происходило дальнейшее развитие государственного жилищного хозяйства. В этот период обслуживание всего государственного жилья стали осуществлять домоуправления, создаваемые местными советами или заводоуправлениями. Домоуправлениям выделялись необходимые материальные и технические ресурсы. Финансирование их деятельности осуществлялось за счет квартирной платы, которую домоуправления собирали с жильцов обслуживаемого фонда. Ставки (тарифы) квартирной платы были централизованно установлены государством, действовали на территории всей страны и позволяли в этот период покрывать основную часть текущих затрат на содержание жилья. Затраты на капитальный ремонт общественного жилищного фонда погашались непосредственно из государственного бюджета за счет средств, поступающих в виде подоходного налога с населения.[14]

Когда закончился период восстановления разрушенного во время второй мировой войны народного хозяйства, возникла серьезная жилищная проблема. Это было связано с тем, что отраслевая структура занятости городского населения становилась более сложной. Стало возрастать количество работников нематериальной сферы, для которых не были сформированы источники жилищного обеспечения. Эти проблемы решала жилищная реформа, начатая Н.С.Хрущевым в 1957 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О развитии жилищного строительства в СССР".

В результате реформы государственные жилищные финансы стали направляться, наряду с отраслевыми Министерствами, непосредственно в местные бюджеты территориальных органов власти. Местные советы были наделены правами единого заказчика жилищного строительства и эксплуатации жилья на своей территории. В структуре городского управления были созданы специализированные службы по организации строительства и содержанию жилья, а также отделы по распределению квартир по единым нормативам в соответствии с жилищной очередью.

В течение этого периода местный жилищный фонд пополнялся за счет городского строительства и обязательных отчислений (долей) от строительства ведомственного жилья. Начался процесс передачи существующего ведомственного фонда на баланс местных советов. Было разрешено и получило государственную поддержку кооперативное строительство жилья за счет средств граждан и государственных ссуд. Если за предвоенный период было введено в действие 127.9 млн.кв.м общей площади жилья, то за период 1956-1975 гг. было построено в 10 раз больше, т.е. 1284.2 млн.кв.м.[15] Таким образом, в этот период резко возросли масштабы государственного жилищного фонда (рис.3.2).

Рис.3.2. Изменение масштабов и структуры городского жилищного фонда за период 1926-1980

 

В этот период также усложнилось инженерное обеспечение жилых домов. В 1970 г. доля жилой площади в государственном жилищном фонде городов, оборудованной водопроводом, составляла 79%, канализацией - 76, центральным отоплением - 74%.[16]

К середине 70-х гг. рост качества вводимого жилья и усложнение структуры жилищно‑коммунального хозяйства привели к тому, что квартирной платы, ставки которой не менялись с 1928 г., стало не хватать для покрытия эксплуатационных издержек.

Повышение квартирной платы, собираемой с жильцов, потребовало бы кардинального пересмотра всей финансовой, ценовой и социальной политики, что не было осуществлено в тот период. Поэтому государство стало дополнительно финансировать содержание государственного жилья из бюджета.

Рост объемов, усложнение структуры государственного жилищного фонда и включение его в сферу бюджетного финансирования привели к тому, что домоуправления перестали справляться с задачами содержания жилья. Появилась потребность в новых технических средствах, возросли запросы к квалификации обслуживающего персонала. В связи с возникшими проблемами система домоуправлений была реорганизована. На их основе в городах были созданы многозвенные иерархические структуры управления жилищным обслуживанием.

70-е гг. представляют собой период расцвета государственно-административных организаций во всех сферах экономики, в т.ч. и в жилищном обслуживании. К концу этого десятилетия окончательно сформировались основные черты государственного жилищного хозяйства, характерные для фазы стабильного развития раздаточной экономики:

1. Поддерживается единый стандарт обслуживания, на основе которого определяется уровень бюджетных расходов в расчете на 1 кв.м государственного жилья.

           Финансирование осуществляется в основном за счет средств государственного бюджета, т.е. за счет государственной дотации на содержание жилья. За период с 1970 по 1986 гг. расходы государства на содержание жилищного фонда возросли почти в 3 раза и составили 9.8 млрд. руб. в год. К 1986 г. доля государства в расходах на содержание общественного жилья составляла более 90%. В этот период жилищное хозяйство превратилось в дотируемую отрасль экономики.

1. Все возможные доходы государственных жилищных обслуживающих организаций помимо дотации (собираемая квартирная плата, сдача в аренду нежилых помещений, предоставление платных услуг населению и др.) регулируются едиными тарифными расценками. Эти доходы являются планируемой величиной и учитываются при определении суммы государственной дотации. Независимо от величины собираемых доходов, все государственные жилищные организации имеют выравненную (с помощью дотации) величину планируемых государственных расходов на содержание обслуживаемого жилья.

2. Государственное регулирование численности и структуры занятых, величины и уровней заработной платы ведется посредством штатных расписаний.

3. Обеспечение материальными ресурсами (включая служебные помещения, механизмы, материалы, инструменты и пр.) осуществляется на основе установленных нормативов в основном в натурально-вещественной форме.

4. Государственные жилищные обслуживающие организации закреплены за конкретной частью жилищного фонда, они не могут самостоятельно изменить объект обслуживания или осуществлять другие, не предусмотренные нормативными инструкциями, виды деятельности.

5. Жильцы, проживающие в государственном жилье, могут пользоваться услугами только одной закрепленной за этим фондом обслуживающей организации. Эта закрепленность выражается в том, что жилищный ордер (документ на право получения и проживания в государственном жилье) хранится в соответствующей жилищной обслуживающей организации.

6. Объем и качество жилищных услуг определяются в соответствии с установленными нормативами. Сигналами отклонения от принятых стандартов жилищного обслуживания являются жалобы жильцов. Для вышестоящих организаций жалобы являются инструментом контроля выполнения нормативов и регулирования деятельности жилищных организаций.

Таким образом, в этот период в сфере жилищного хозяйства функционировали государственно-административные организации, задачей которых являлось обеспечение нормативного уровня обслуживания и своевременное реагирование на жалобы жильцов.

С середины 80-х гг. жилищное хозяйство вступает в фазу кризиса. В этот период государственно-административные жилищные организации перестали справляться с задачами обслуживания жилищного фонда. Кризисная ситуация выражалась "в постоянном ухудшении и без того низкого качества обслуживания населения."[17] В средствах массовой информации постоянно подчеркивалось, что "государство платит огромные деньги на дотации по эксплуатации жилого фонда, которые уходят как в бездонную бочку: ни качество обслуживания, ни надежность работы жилищно‑эксплуатационного ведомства не улучшаются".[18]

Индикатором катастрофического положения в жилищном обслуживании стал нескончаемый поток жалоб жильцов в государственные органы, средства массовой информации, вплоть до Конституционного суда с момента его образования. При этом жалобы уже не могли выполнить функцию механизма обратной связи, поскольку органы государственной власти столкнулись с невозможностью проконтролировать реальное направление и рациональность использования средств своих жилищных организаций.

Для выявления причин кризиса жилищного хозяйства на первом этапе мониторинга анализировались структура и модель управления жилищных организаций.

§2.   Структура управления в секторах
жилищного хозяйства

         

Жилищное хозяйство России представляет собой совокупность систем жилищного обслуживания в городах. Городские системы жилищного хозяйства различаются между собой структурой жилищных секторов. Например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге жилищный сектор в настоящее время представлен в основном (до 70%) муниципальным фондом. В малых городах преобладает индивидуальный сектор жилья. В индустриальных городах, развивавшихся на вновь осваиваемых территориях, преобладает ведомственное жилье. Чаще всего такие города представляли собой "город-завод", в котором все жилье принадлежало одному или нескольким предприятиям.

Рыночная реформа жилищного хозяйства была направлена на изменение устройства городских систем жилищного обслуживания с целью преодоления кризиса и роста их эффективности. Очевидно, что чем сложнее в городе представлена структура секторов жилищного хозяйства, тем полнее происходящие процессы отражают картину преобразований жилищного хозяйства России в целом. С этой точки зрения город Новосибирск представляет собой уникальный объект наблюдения за ходом рыночных преобразований в жилищном хозяйстве. Он является крупным (почти 2 млн. жителей) промышленным и научным центром, в котором представлены все секторы жилья. По нашим оценкам, в г. Новосибирске жилищные секторы представлены в тех же пропорциях, что и во всем российском жилищном хозяйстве. В г. Новосибирске в 90-е гг. местный и ведомственный фонд составляли соответственно 46 и 35%, кооперативное жилье ‑ 8%, индивидуальный жилищный фонд ‑ 11%. При этом исторический возраст Новосибирска совпадает со сроком существования государственного российского жилищного хозяйства, поэтому здесь проявились все исторически значимые этапы его преобразований.

Таким образом, жилищное хозяйство Новосибирска может служить репрезентативным представителем жилищного хозяйства России в целом, а его проблемы типичны для государственного жилищного хозяйства большинства российских городов.

Накануне рыночной реформы система обслуживания государственного жилья имела два основных сектора. Один из них был представлен жилищными организациями, обслуживающими ведомственный, или государственно-промышленный жилищный фонд. Другой сектор был представлен обслуживанием местного, или государственно-территориального жилищного фонда.        

Обслуживание кооперативных домов, принадлежащих жилищным кооперативам, организовывалось правлением каждого жилищного кооператива самостоятельно. Работы по уборке подъездов и дворов, как правило, велись силами жильцов. Для обслуживания инженерных внутридомовых коммуникаций привлекались сантехники и электрики государственных жилищных организаций. Они выполняли эти работы по совместительству за дополнительную плату, собираемую жильцами кооперативных домов. Обслуживание индивидуального жилья велось хозяевами этих домов.

Сектор ведомственного жилищного хозяйства

Ведомственное жилищное хозяйство представляло собой обслуживание жилищного фонда, построенного государственными предприятиями и организациями, находящегося на их балансе и содержащегося за счет средств этих предприятий и организаций.

Обслуживание ведомственного жилья велось жилищно‑коммунальными управлениями (ЖКУ) промышленных предприятий, на балансе которых находилось жилье. Задачей ЖКУ являлось содержание не только жилья, но и заводских гостиниц, детских садов, общежитий, домов культуры и пр. ЖКУ являлись организациями государственно-административного типа. Нижними производственными звеньями являлись жилищно-эксплуатационные участки (ЖЭУ). Структура управления в секторе ведомственного жилья представлена на рис.3.3.

Рис.3.3. Структура управления в секторе ведомственного жилищного хозяйства

Сектор ведомственного жилищного хозяйства имел свои особенности. Служба эксплуатации ведомственного жилья не всегда могла быть выделена "в чистом виде". Так, обслуживание инженерных коммуникаций жилищного фонда осуществлялось энергетическим цехом, не входящим в состав ЖКУ и обслуживающим одновременно заводское инженерное оборудование.

ЖКУ по сути представляли собой заводской цех, поэтому условия их работы, финансовое обеспечение, материальная база и организация труда персонала отражали специфику предприятия.

Кадровое обеспечение службы жилищной эксплуатации также несло на себе отпечаток кадровой политики всего предприятия. С одной стороны, здесь часто работали члены семей работников предприятия или бывшие работники завода, сменившие тяжелые условия заводского труда на более легкие. С другой стороны, имела место восходящая карьера работников жилищно‑эксплуатационной службы, когда они переходили на работу в основное производство.

Работники жилищно-коммунальных служб оплачивались по самой низшей тарифной сетке, принятой на предприятии. Например, если использовалась 4‑разрядная система, то работники получали зарплату по самому низшему разряду.         

Работники служб эксплуатации ведомственного жилья также пользовались большинством льгот, установленных для основных категорий работников предприятия в обеспечении продуктами и товарами, пользовании заводским транспортом, заводскими учреждениями социальной сферы и т.д.

Сектор местного жилищного хозяйства

Местное жилищное хозяйство представляло собой обслуживание жилищного фонда, находящегося на балансе местных органов власти и содержащегося за счет средств местного бюджета. Местный жилищный фонд пополнялся за счет строительства, ведущегося по заказу местных органов власти, обязательных отчислений ведомств от нового строительства и за счет передачи существующего ведомственного жилья на баланс местных советов. С 1991 г., когда на местном уровне в городах были созданы муниципалитеты, местный фонд стал называться муниципальным.

В г. Новосибирске система обслуживания местного жилья была образована в 1937 г. В то время Управление жилищного хозяйства г. Новосибирска ведало содержанием 185 тыс.кв.м общей площади и насчитывало 542 работника. В его составе были ремонтно‑строительная контора, Горжилснаб для материального обеспечения отрасли, сметно‑проектный сектор, а также три райжилуправления всех городских районов и 49 домоуправлений.

В 1977 г. в связи с необходимостью управления увеличившимся объемом городского жилищного фонда и содержанием общерайонной жилищно-коммунальной инфраструктуры управление жилищным хозяйством было реорганизовано. В административных районах города вместо райжилуправлений были созданы Производственные жилищно-ремонтные тресты (ПЖРТ), представлявшие собой организации государственно-административного типа. В подчинение трестов в качестве жилищно-эксплуатационных участков (ЖЭУ) были переданы домоуправления на территории соответствующих районов, ранее самостоятельно осуществлявшие деятельность по обслуживанию местного жилья. Во главе районных трестов находилось городское Производственное жилищно-ремонтное управление (ПЖРУ).

К 1989 г. ПЖРУ г. Новосибирска ведало содержанием 9146 тыс. кв. м общей площади (что в 50 раз превышало довоенный уровень), в нем работало 11 108 работников. В состав ПЖРУ, наряду с ремонтно‑строительным управлением, вошли городское бюро технической инвентаризации, служба технического надзора за капитальным ремонтом, лаборатория научной организации труда.

Таким образом, структура управления в местном (муниципальном) секторе жилищного хозяйства имела три звена управления: на уровне города ‑ ПЖРУ, управлявшее работой 10 районных жилищных трестов, в составе которых находилось около 80 ЖЭУ (рис.3.4).

Рис.3.4. Структура управления в секторе местного (муниципального) жилищного хозяйства

 

Правила деятельности государственно-административных организаций в обоих секторах жилищного хозяйства задавались характеристиками институциональной среды в раздаточной экономике и строились на основе общих принципов. К ним относятся:

·        единая государственная политика квартирной платы за жилье и арендных ставок за использование нежилых помещений;

·        осуществление производственной деятельности на основе единых отраслевых нормативов Министерства жилищно‑коммунального хозяйства, в которых устанавливалось соотношение между объемами работ и затратами на их выполнение;

·        нормативное государственное регулирование заработной платы на основе Единого тарифно‑квалификационного справочника. В нем определялись требования к квалификации всех профессиональных групп работников, должностные оклады, которые устанавливались Госкомитетом по труду и социальным вопросам;

·        для конкретных жилищных обслуживающих организаций разрабатывались штатные расписания и должностные инструкции, в которых осуществлялась привязка государственных норм и нормативов к конкретным условиям и отражалась специфика обслуживаемого фонда;

·        в штатном расписании указывались все должностные группы работников по категориям, требования к квалификации (разряд, классность), нормативная численность работников, ставки должностных окладов, доля разрешаемой премии в процентах к окладу, а также суммарный фонд оплаты труда по каждой должностной позиции;

·        должностные инструкции описывали подчиненность работников, режим рабочего времени, требуемый уровень подготовки и рабочие функции.

В организационном отношении секторы местного и ведомственного жилищного хозяйства подчинялись центральным (союзным и республиканским) органам. Взаимодействия с верхними и нижними звеньями управления государственных жилищных организаций в обоих секторах осуществлялись на основе административной модели управления.

При административной модели управления все нижние производственные звенья не имели хозяйственной самостоятельности. Смета их доходов и расходов являлась составной частью смет тех организационно-управленческих структур, частями которых они являлись. Это означало иерархическое устройство сметы государственно-административных жилищных организаций. Движение финансовых средств в пределах иерархической сметы задавалось нормативным порядком. В то же время фактический финансовый механизм мог отличаться от нормативного. Выявление реально действовавшего финансового механизма в жилищных организациях в период кризиса явилось следующей задачей первого этапа мониторинга.

 

 

§3. Перераспределительно-бюрократический финансовый механизм

 

Анализ финансового механизма административной модели управления проводился на основе изучения финансовых потоков в районных жилищных трестах, начиная с момента их возникновения в системе городского жилищного обслуживания.

До создания трестов финансирование каждого домоуправления осуществлялось напрямую из городского бюджета. Объемы финансирования определялись на основе нормативных штатных расписаний и ставок оплаты труда, а также нормативов материального обеспечения необходимых работ.

При образовании районных жилищных трестов им были переданы объемы финансирования и сумма нормативных штатных расписаний всех вошедших в их состав домоуправлений, ставших в новой системе управления жилищно‑эксплуатационными участками ‑ ЖЭУ. Будучи низовым звеном трестовской структуры, бывшие домоуправления потеряли самостоятельность в распоряжении финансовыми средствами. Субъектом, принимающим решения относительно того, какие функции будут выполнять ЖЭУ и какой объем средств ими будет тратиться, стало руководство треста.

В тот период материальное обеспечение работ осуществлялось в основном в натуральной форме, поэтому финансовый механизм действовал прежде всего в сфере распределения и перераспределения фондов оплаты труда между различными работниками и звеньями управления.

В 70-х гг. государственно-административные организации получили право сохранять недоиспользованную часть фонда оплаты труда внутри организации и не должны были ее возвращать в бюджет, как это было в 60-е гг. Распоряжение экономией фонда оплаты труда, полученной во всех звеньях государственно-административных организаций, осуществлялось верхним уровнем управления. В жилищных трестах верхний уровень управления был представлен руководством треста. Такое право позволяло обслуживающим организациям в рамках установленного стандарта перераспределять ресурсы между звеньями с учетом особенностей закрепленного жилищного фонда.

С момента своего возникновения тресты повсеместно стали создавать специализированные службы с общерайонными функциями. Способом создания новых внутритрестовских структур являлось переструктурирование позиций в пределах нормативного штатного расписания треста, включавшего в себя штатные расписания входящих в его состав ЖЭУ. При этом позиции соответствующих работников (кладовщиков, маляров, плотников, сантехников) убирались из штатных расписаний, закрепленных ранее за ЖЭУ, и передавались вновь образованным трестовским службам. Как правило, число ставок в новых структурах было меньше суммы забранных из ЖЭУ. Например, в 1977 г. в одном из жилищно‑ремонтных трестов города при централизации складского хозяйства вместо 8 агентов‑кладовщиков из ЖЭУ с месячным фондом заработной платы в 598 рублей (без премиальной доплаты) на уровне треста ввели 5 единиц (зав.складом, товаровед, 2 кладовщика и агент‑экспедитор) с месячным фондом заработной платы в 488 рублей.[19] В этом конкретном случае величина “сэкономленного” фонда заработной платы, поступившей в распоряжение треста, составляла ежемесячно 110 рублей. Таким образом, централизация части обслуживающих функций на уровне треста представляла собой первый способ централизации части средств, положенных нижним звеньям, на уровне руководства треста.

Поскольку в 70-е гг. в отрасли жилищного хозяйства наблюдался дефицит кадров, то в организации труда рядовых работников ‑ дворников, слесарей, электриков ‑ стал активно развиваться бригадный метод. Суть его состояла в том, что бригада с меньшим, чем это предусмотрено штатным расписанием, числом работников, выполняла весь положенный по штатному расписанию объем работ. Например, на 1 января 1977 г. в жилищно‑коммунальном хозяйстве города из 1523 дворников, положенных по штатному расписанию, было лишь 1043, а 480 участков оказывались неубираемыми. После внедрения бригадного метода эти участки были переданы на обслуживание бригадам дворников, нагрузка каждого из дворников, таким образом, была увеличена.[20] Каждый из членов бригады получал доплату дополнительно к ставке штатного расписания. Тем не менее, сумма доплат была меньше нормативного фонда, полагающегося на недостающих работников. Коллективные формы организации труда позволили сформировать второй источник дополнительных средств, поступающих с нижних звеньев на уровень и в распоряжение руководства треста.

Нормативный порядок оплаты труда работников предполагал помимо ставки основной заработной платы выплату премий (в долях от основной ставки) за качество выполнения работы. Бюджетная дотация, получаемая жилищными трестами для планового фонда оплаты труда работников, обычно включала в себя полную величину всех премий, которые могли быть получены работниками. Оценка качества выполнения работ низовых звеньев проводилась руководством треста, которое лишало работников премий при несоблюдении критериев качества работы и норм трудового поведения (пьянки, прогулы и т.д.). Поэтому выплачивался обычно не весь объем предусмотренного премиального фонда. Например, в начале 80‑х гг.  система подведения итогов работы ЖЭУ была основана на балльной оценке. При идеальном ходе дел получение премии в полном объеме было возможно при оценке в 160 баллов. Как правило, набрать их было очень трудно. Поэтому коллектив ЖЭУ часто недополучал премиальную доплату.[21] Таким образом, премиальная система и невыплачиваемые премии представляли собой третий способ увеличения централизованной части фонда оплаты труда, которая поступала в распоряжение руководства треста.

Таким образом, многолетнее действие финансового механизма в административной модели управления жилищным хозяйством сопровождалось постоянным перераспределением части положенного низовым звеньям фонда оплаты труда на уровень руководства треста в форме так называемой "экономии". Часть "сэкономленного " фонда оплаты труда раз в квартал и по итогам работы за год направлялась на премирование работников всех уровней. Недоиспользованная часть, составлявшая, по нашим данным, около 18% ежемесячного нормативного фонда оплаты труда нижних производственных звеньев (ЖЭУ) служила источником фонда оплаты труда будущих новых звеньев аппарата управления и трестовских производственных служб (табл.3.1).

 

Таблица 3.1

Недоиспользование нормативного месячного фонда
оплаты труда в ЖЭУ, г. Новосибирск, 1992

Для углубленного изучения действия перераспределительно-бюрократического финансового механизма на первом этапе мониторинга были проведены специальные расчеты по недоиспользованию месячного фонда оплаты труда для всех категорий работников ЖЭУ.

С этой целью для каждой категории работников низовых звеньев местного жилищного хозяйства была рассчитана нормативная обеспеченность заработной платой. Она определялась на основе предусмотренного штатными расписаниями фонда оплаты труда и размера установленной премии. Норматив премии для административно-управленческого персонала и персонала для работы с населением в среднем составлял 50%, для рабочих текущего ремонта - 40% и для младшего обслуживающего персонала - 10%. В случае недоукомплектованности штата нормативная обеспеченность заработной платой каждого занятого работника должна пропорционально возрастать, т.к. на оставшихся работников приходится весь положенный объем работ. Например, если укомплектованность кадрами составляет половину от положенной величины, то на каждого занятого работника должна приходиться двойная оплата.

Реальная обеспеченность заработной платой определялась как отношение заработной платы по платежной ведомости к фонду оплаты труда работника по нормативу, включающему основную ставку и ежемесячную премию. Доля недоиспользованной заработной платы для каждой категории персонала рассчитывалась как разница нормативной и реальной обеспеченности, отнесенная к величине нормативной обеспеченности заработной платой. Результаты проведенных расчетов представлены в табл.3.2.

Таблица 3.2

Недоиспользование месячного фонда оплаты труда в ЖЭУ по категориям работников, %, г. Новосибирск, 1992

	Укомплектованность штата	Нормативная обеспеченность зарплатой одного работника	Реальная обеспеченность зарплатой	Недоиспользованная часть зарплаты
Административноуправленческий персонал	81	123	109	11
Персонал для работы с населением	80	125	104	17
Рабочие текущего ремонта	40	250	159	36
Младший обслуживающий персонал	42	238	211	11

На основе данных, представленных в табл.3.2, было рассчитано среднее значение недоиспользования фонда оплаты труда всех категорий работников. Его величина составила 18%. При этом недоиспользование нормативного фонда оплаты труда рассматривалось только в отношении постоянных и временных работников. Не учитывались недоплаты совместителям, которые преобладали в составе младшего обслуживающего персонала. Совместители не получали положенных по штатному расписанию премий и были заняты на неполной ставке. С учетом этих замечаний приведенная величина недоиспользованного фонда оплаты труда для младшего обслуживающего персонала является сильно заниженной.

Таким образом, проведенные углубленные расчеты подтвердили вывод о том, что нижние производственные звенья жилищного хозяйства и все категории занятых в них работников регулярно недополучали положенный объем финансовых средств.

Если в 70‑80‑х гг. действие описанного финансового механизма касалось в основном перераспределения фонда оплаты труда, то с начала 90‑х гг. сфера его действия расширилась до пределов общей финансовой сметы треста.

Ранее правила расходования сметы жилищных трестов были таковы, что существовало жесткое разграничение между фондом оплаты труда и другими статьями расходов, т.е. существовал целевой принцип расходования средств. В 90‑е гг., когда уровень заработной платы в бюджетной сфере резко отстал от других отраслей, жилищным трестам было разрешено использовать часть средств сметы на повышение оплаты труда занятых работников.

Способом увеличения фонда оплаты труда стало введение доплат на питание занятым работникам за счет сметы общих расходов. В связи с этим в практике нормативного планирования возникла новая категория, введенная вместо фонда оплаты труда ‑ фонд потребления, объединяющий все формы получения доходов ‑ заработную плату, материальную помощь, доплаты на питание и др.

Доплаты на питание получали постоянные работники всех категорий в зависимости от количества отработанных дней. Дневная ставка доплат на питание первоначально была единой по тресту и определялась руководством треста исходя из величины общей недоиспользованной части сметы, которую можно было направить на эти цели. Затем доплаты на питание стали выплачиваться из расчета за каждый календарный день месяца. В 1994 г. в ряде трестов величина этих доплат была дифференцирована для разных категорий работников и была выше для управленческого персонала, и ниже - у рядовых работников. Выплата этих доплат также стала ставиться в зависимость от результатов и качества труда рядовых работников.       Доплаты на питание обычно проводились по статье "прочие расходы", в которой они составляли половину. В целом доля доплат на питание в 1993 г. составляла 7%, а в первом полугодии 1994 г. ‑ около 10% всей суммарной сметы расходов на содержание муниципального жилья.

Таким образом, фонд оплаты труда трансформировался в фонд потребления, в котором, наряду с фондом оплаты труда, во все большей мере стала содержаться часть средств сметы, предназначенных на покрытие материальных затрат жилищного обслуживания.

Аналогичные тенденции наблюдались в отношении материальных и технических ресурсов. На уровне трестов были созданы централизованные склады, где были сконцентрированы основные материалы и инструменты, необходимые работникам ЖЭУ для осуществления обслуживающей деятельности. Транспортные средства и техника также были объединены в централизованном гараже на уровне треста. Получение материалов и пользование техникой ЖЭУ осуществляли на основе подаваемых в трест заявок. В результате этих процессов возможности нижних производственных звеньев пользоваться общим автотранспортом, деталями и материалами, инструментами и т.п. постоянно сокращались.

Таким образом, нормативный финансовый механизм в государственно-административных организациях приобрел перераспределительно-бюрократический характер, поскольку финансовые и материальные средства постоянно перераспределялись с нижестоящих звеньев, выполняющих основные производственные функции, на вышестоящий уровень управления, который направлял значительную часть этих средств на создание новых управленческих единиц и звеньев.

Тем самым перераспределительно-бюрократический финансовый механизм государственно-административных организаций приводил к постоянному дефициту средств, необходимых для выполнения работ по содержанию жилищного фонда. Это стало приводить к росту жалоб жильцов на качество обслуживания, направляемых сначала в обслуживающие организации, а затем в виде активных жалоб в центральные и местные органы. В этих условиях руководители государственных обслуживающих организаций стали запрашивать все больший объем бюджетных средств. Поскольку районные жилищные тресты являлись единственными структурами, обслуживающими муниципальный жилищный фонд на территории соответствующего района, то местный бюджет был вынужден покрывать их все возрастающие запросы.

Так возникла практика взаимодействия государственно-административных организаций с бюджетом, называемая в экономической науке “мягкими бюджетными ограничениями”.[22] Сутью практики мягких бюджетных ограничений является покрытие за счет бюджета всех предъявляемых монопольными структурами фактических затрат, даже если они превысили запланированные.

В 90‑е гг., несмотря на ограниченные возможности местных бюджетов, эта практика продолжала сохраняться. Так, общая величина дотации, полученной жилищными трестами из бюджетов города и районов в 1993 г., составила 107 % от запланированной величины, хотя ее поступление в разные кварталы года отклонялось от плановой в большую или меньшую сторону (рис.3.5).

 

 

Рис. 3.5. График получения бюджетной дотации жилищными трестами, г. Новосибирск, 1993

Практика выделения бюджетной дотации, не являющейся единственным финансовым источником для жилищных трестов, учитывает объем собираемых ими доходов и сезонность выполнения работ в жилищном обслуживании. Как правило, наименьший объем работ приходится на I‑ый квартал. Эту ситуацию иллюстрирует график расходов и поступлений (собираемых доходов и бюджетной дотации) в муниципальных жилищных организациях по кварталам в течение 1993 г. (рис.3.6).

Рис.3.6. Уровень поступлений и произведенных расходов в жилищных трестах по отношению к плану, %,
г. Новосибирск, 1993

Рис.3.6. показывает, что только в первом квартале общий объем поступивших средств был меньше запланированного объема расходов. Во всех других кварталах и за год работы в целом жилищные тресты потратили больше средств, чем было предусмотрено планом. За год это превышение составило 23%.

Результатом работы жилищных трестов в таких условиях стала парадоксальная ситуация, при которой руководители жилищных трестов постоянно жаловались на недополучение запланированных финансовых средств, хотя фактически израсходовали средств больше, чем планировалось. Более того, в 1993 г. жилищные тресты потратили столько средств, что для покрытия этих расходов не хватило ни сверхплановой дотации, ни сверхплановых собранных доходов. Поэтому 13% всех произведенных ими за 1993 г. затрат пришлось возмещать за счет средств бюджета в следующем, 1994 г. Общее превышение расходов муниципальных жилищных организаций над их доходами составило в 1993 г. 48 млн. 454 тыс.руб. (табл.3.3).

Если принять во внимание, что форма 6‑жх, на основании которой выполнен анализ доходов и расходов жилищных трестов, не включает целевые источники финансирования и произведенные из них затраты, то фактический объем израсходованных трестами средств окажется еще больше. Это увеличение дополнительно ко всей смете составляет, по оценкам экспертов, до 10 и более процентов.

С 1993 г. в муниципальном жилищном обслуживании начала складываться новая практика платежей, которая еще больше ослабила силу бюджетных ограничений. Собираемые доходы жилищных трестов практически полностью стали использоваться трестами для выплаты заработной платы занятым работникам. В первом полугодии 1994 г. они в полном объеме обеспечивали средства на заработную плату и доплаты на питание для занятых работников. Фонд потребления в этот период составил 5 963 595 тыс.руб., в то время как собственные доходы за тот же период ‑ 6 355 325 тыс.руб.

 

 

В то же время районные жилищные тресты не производили в полном объеме обязательных платежей смежникам, а образовавшаяся задолженность погашалась за счет прямых перечислений непосредственно из бюджета. Что касается производства ремонтных работ, то для их проведения жилищные тресты, независимо от объема поступившей дотации, заключали договоры с соответствующими подрядными организациями, которые затем предъявлялись ими как запрос в бюджет для дальнейшей оплаты.

Таким образом, перераспределительно‑бюрократический финансовый механизм государственно-административных организаций привел жилищное хозяйство к кризисному состоянию, когда любой рост затрат, независимо от уровня инфляции, уже не приводил к улучшению качества жилищного обслуживания. В то же время характерной чертой поведения руководителей этих организаций являлось постоянное обоснование все возрастающих запросов на бюджетные средства, что занимало все большую долю их рабочего времени и отвлекало от непосредственной работы по организации жилищного обслуживания.

 

 

§4. Искажение нормативного порядка

 

Действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма государственно-административных организаций в жилищном хозяйстве привело к тому, что постепенно увеличивалось расхождение между нормативными пропорциями и реальными соотношениями в расходовании средств. Прежде всего это расхождение проявлялось на уровне оплаты труда всех категорий работников и в распределении средств между основными звеньями управленческой структуры.

Нормативный порядок оплаты труда означал выплату заработной платы всем категориям работающих в соответствии с утвержденными штатными расписаниями. В них была обозначена величина основного заработка, а с середины 70-х годов - величина положенной премии в процентах от основной зарплаты. Анализ реальных выплат работникам местного и ведомственного жилищного хозяйства в 1992 г. показал отклонение фактической структуры заработной платы от нормативной.

На основе данных платежных ведомостей (табл.3.4) было установлено, что в составе заработной платы устойчиво выделялись две части ‑ фиксированная и переменная (регулируемая).

Таблица 3.4

Cтруктура заработной платы работников
жилищного хозяйства, %, г. Новосибирск, 1992*

		в т. ч.:
	Начислено, всего:	фиксированная часть	регулируемая часть
		ставка (оклад) с районным коэффи-циентом	месячная премия	надбавки и доплаты	квартальная премия	доплаты на питание
Местный фонд	100	58	13	5	4	20
Ведомственный фонд	100	62	14	12	8	4

* Анализ фактического состояния оплаты труда накануне эксперимента проводился в ноябре 1992 г. на основании ведомостей заработной платы за один и тот же месяц во всех обследованных ЖЭУ. В ведомостях отражены сведения о всех выплатах, произведенных в текущем месяце. Если какие‑либо выплаты, относящиеся к данному месяцу, были произведены в последующих, они также были учтены. Величина квартальной премии в данном месяце определялась как одна треть от выплаченной величины. Начисления социального страхования (отпускные и больничные, выплаты на детей) в составе заработной платы не учитывались. Если работник работал не полный рабочий месяц, данные по нему не учитывались в расчетах среднего, минимального и максимального уровней заработной платы. Учтены как постоянные, так и временные работники.

Фиксированная часть включала в себя:

·        основную зарплату (оклад) должностной позиции в соответствии со штатным расписанием;

·        районный коэффициент (доплату в размере 15% от основной зарплаты за сибирские климатические условия).

Доля фиксированной части в заработной плате работников, обслуживающих местный жилищный фонд, составляла в среднем 58%, в обслуживании ведомственного жилья - 62%.

К переменной (регулируемой) части заработной платы относились следующие выплаты:

·        ежемесячная премия, предельная нормативная величина которой была установлена штатным расписанием. Эта премия выплачивалась только постоянным работникам. В случаях серьезных нарушений трудовой дисциплины, при пьянках и т.п. работники лишались премий. Поэтому по сути премия выполняла роль не столько стимула, сколько штрафа. Премия выплачивалась работнику независимо от числа занимаемых им ставок или выполненных фактических норм, т.е. на одного работника выплачивалась только одна премиальная доплата. Доля ежемесячной премии составляла в структуре зарплаты работников обслуживания местного жилищного фонда 13%, а в секторе ведомственного жилья - 14%;

·        надбавки или доплаты, размер которых определялся обычно внутри жилищной организации, исходя из общих ограничений и нормативных правил формирования фонда заработной платы. К ним относились доплаты за увеличение норм обслуживания, совмещение профессий, выполнение бригадирских функций и др. В основе этих доплат лежало распределение руководством соответствующих работ. Например, дворницкие участки, подъезды в домах, одинаковые по площади, отличались по своим качественным характеристикам, поэтому одни из них обслуживать легче, а другие - труднее. Получив в обслуживание "легкий" участок, работник имел физические возможности дополнительно обслуживать еще один или два участка и, соответственно, получать дополнительное вознаграждение. Такие участки получали обычно постоянные, кадровые работники.  На "трудных" участках, как правило, были заняты временные работники, которые часто менялись, поскольку условия труда и фактическая оплата на таких участках были неадекватны. Если не удавалось привлечь работников для обслуживания трудных и сложных участков, то они обслуживались затем коллективно всеми работниками в специально установленный для этого день. Доля надбавок и доплат составляла в заработной плате работников местного и ведомственного жилищного хозяйства от 5 до 12%;

·        квартальная премия (называемая раньше "КТУ", или "коэффициент трудового участия"), которая выплачивалась один раз в три месяца по решению вышестоящего руководства. Ее источником являлась недоиспользованная на низовых звеньях часть фонда заработной платы. Доля квартальной премии в структуре заработной платы работников местного жилищного хозяйства составляла 4%, а ведомственного - 8%;

·        доплаты на питание, которые выплачивались постоянным работникам и не выплачивались временным и совместителям. Величина доплат на питание устанавливалась вышестоящим звеном исходя из объема экономии совокупной сметы. Уровень доплат на питание составлял в структуре заработной платы работников местного и ведомственного жилищного хозяйства 20 и 4%.

Таким образом, перераспределительно-бюрократический финансовый механизм привел к существенному отклонению фактической структуры заработной платы от нормативной, что выражалось в возрастании до 38-42% ее переменной (регулируемой) части. Расхождение фактической и нормативной структур заработной платы являлось первым нарушением нормативного порядка, составлявшего основу финансового механизма.

Разделение заработной платы на фиксированную и регулируемую части создавало впечатление, что в отрасли низкий уровень оплаты труда. Как правило, отвечая на вопрос о величине заработной платы, все без исключения работники жилищного хозяйства любого ранга называли величину только фиксированной части. Фактический же уровень их доходов, согласно платежным ведомостям, почти вдвое превышал уровень, установленный штатными расписаниями (табл.3.5).

Анализ данных, приведенных в табл.3.5, показал, что превышение фактических выплат заработной платы в расчете на одного работника в секторе обслуживания местного жилья составляло в среднем 200% по отношению к величине, установленной штатными расписаниями.

 

 Таблица 3.5

Cоотношение средней заработной платы по ведомости
и по штатному расписанию, г. Новосибирск, 1992

Для работников, обслуживающих ведомственное жилье, это превышение составляло 174%. Отклонение фактической величины заработной платы от нормативной являлось вторым свидетельством нарушения нормативного порядка.

Указанные в штатных расписаниях должностные оклады устанавливались на общегосударственном уровне. Аналогично устанавливались и основные соотношения между уровнями заработной платы различных должностных позиций. Таким образом, штатные расписания устанавливали предельную дифференциацию заработной платы работников различных категорий и должностных позиций. По фактическим данным видно, что размах заработной платы между разными должностными позициями существенно отличался от нормативного (табл.3.6).

Таблица 3.6

Нормативная и фактическая дифференциация
уровней заработной платы, г. Новосибирск, 1992

Если по штатному расписанию размах между минимальным и максимальным уровнями заработной платы должен был в среднем по обоим секторам жилищного хозяйства составлять 4.3 раза, то фактически он составил 8.1 раза. Реальная дифференциация заработной платы в обслуживании местного жилья превысила нормативную на 40%. Для работников ведомственного жилищного фонда это превышение составило 140%. Таким образом, реальная дифференциация оплаты труда значительно отличалась от нормативной, что также являлось нарушением нормативного порядка.

Количество занятых  работников  в жилищном хозяйстве в 1992 г. значительно отличалось от нормативной численности работников, предусмотренной штатными расписаниями для выполнения всего необходимого объема работ (табл.3.7).

Таблица 3.7

Cоотношение фактической и штатной численности  персонала в среднем по ЖЭУ, г. Новосибирск, 1992

Так, численность фактически занятых работников в ЖЭУ по отношению к нормативной составляла в обслуживании местного жилищного фонда 51%, а в обслуживании ведомственного жилья - 63% .

Для разных категорий персонала это соотношение различалось. Укомплектованность управленческого персонала составляла 88‑100%, персонала по контактам с населением ‑ 60‑80%, в то время как укомплектованность рабочими текущего ремонта и младшим обслуживающим персоналом составляла лишь 41‑48%. Уровень укомплектованности кадрами в жилищном хозяйстве на протяжении ряда лет, предшествовавших рыночному эксперименту, был неизменным. Это свидетельствовало о том, что дальнейшее сокращение численности занятых было уже невозможно с технологической точки зрения и физических возможностей работавшего персонала. Значительное отклонение реальной численности работников от нормативной величины, установленной штатными расписаниями, наиболее ярко выражало искажение нормативного порядка.

Штатные расписания через отношение численности и величины заработной платы работников верхнего управленческого звена ко всем остальным занятым работникам определяли и регулировали величину управленческих издержек в отрасли жилищного хозяйства. Для жилищных трестов управленческие издержки определялись численностью административно-управленческого персонала (АУП) трестов.

Нормативное соотношение численности управленцев ко всем рядовым работникам составляло 1 к 8. Фактически эта пропорция в начале 90-х гг. составляла примерно 1 к 4. В результате на одного рядового работника стало приходиться в два раза больше управленцев из треста, чем это предполагалось по штатному расписанию.

Размах в уровне оплаты труда управленцев треста и всех остальных работников в соответствии со штатным расписанием должен был составлять в среднем 1.7 раза. Фактически же по данным ведомостей заработной платы этот размах составлял 4 раза.

Соответственно, изменилась пропорция работников верхнего и нижнего звена в фонде оплаты труда: доля управленцев треста в фонде оплаты труда относительно возросла, в то время как доля обслуживающего персонала относительно уменьшилась. Рост доли затрат АУП треста, означающий сверхнормативный рост управленческих издержек, произошел за счет перераспределения в его пользу недоиспользованной части всего фонда оплаты труда и недоукомлектованности кадрами рядовых работников нижних производственных звеньев.

Нормативный порядок функционирования государственно-административных организаций являлся каркасом раздаточной экономики. Успешность ее развития определяется в значительной мере тем, насколько нормативная система соответствует реальным условиям и потребностям. Длительное расхождение между нормативами как регуляторами экономической жизни и реально складывающейся практикой приводит общество в состояние аномии.[23] Если в нормальных условиях функционирования раздаточной экономики сигнальная система в виде жалоб позволяет корректировать возникшие отклонения и приводить нормативы в соответствие с изменившимися условиями, то при возникновении аномии сигнальная система также искажена, и жалобы, увеличиваясь в объемах, не содержат достоверную информацию.

Эта ситуация была подтверждена результатами первого этапа экономико-социологического мониторинга в жилищном хозяйстве накануне рыночного эксперимента. Так, руководители государственно-административных организаций (жилищных трестов) жаловались только на те отклонения от нормативного порядка, которые соответствовали их интересам. В массовом масштабе руководители трестов жаловались на неукомплектованность штатных расписаний или дефицит кадров, а также на низкий уровень штатных ставок заработной платы. В то же время они скрывали превышение фактических выплат работникам в сравнении со штатными расписаниями и сверхнормативный рост управленческих издержек. В основе такого поведения лежал перераспределительно-бюрократический финансовый механизм, который содействовал улучшению материального положения руководителей даже при ухудшении работы руководимых ими государственно-административных организаций. Более того, жалобы руководителей на дефицит кадров и дефицит средств, совпадая во времени с жалобами населения на ухудшающееся обслуживание, провоцировали увеличение бюджетных расходов. Развитие такой ситуации в каждой отрасли, при которой рост запросов на необходимые ресурсы не сопровождался ростом эффективности, в конечном счете привело к общей разбалансировке сдач и раздач и кризису раздаточной экономики в 90-е гг.

 

---