Глава 4.

Индикаторы кризиса

жилищного хозяйства

 

 

 

 

 

 

С точки зрения теории институционального развития естественная саморегуляция раздаточной экономики обеспечивается системой жалоб. В периоды стабильного развития жалобы имеют нормальную структуру и являются эффективными сигналами обратной связи. В ситуации кризиса накануне периода институциональных изменений структура жалоб деформируется, т.к. в ней преобладают латентные жалобы.

В четвертой главе на примере жилищного хозяйства показаны структура жалоб и причины ее деформации в период 80-90-х гг. Такими причинами являются снижение экономической эффективности и неудовлетворенность потребителей.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§1. Экономические диспропорции и
ухудшение состояния жилищного фонда

 

Многолетнее действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма в государственно-административных жилищных организациях привело к искажению нормативных соотношений в расходовании выделяемых им средств. Это было выявлено при анализе экономических пропорций в ходе первого этапа мониторинга.

Экономические пропорции определялись в отношении той части средств жилищных трестов города, которые направлялись непосредственно на жилищное обслуживание. Поэтому из общей сметы расходов были исключены начисления на заработную плату, перечисляемые жилищными трестами в пенсионные фонды и фонды социального страхования. Доля начислений на заработную плату в 1993 г. составила 15 % всех сметных расходов.

Также были исключены платежи жилищных трестов смежным организациям, представлявшие собой целевое перераспределение средств городского бюджета. К таким организациям относились спецавтохозяйство по вывозке мусора, организация по обслуживанию лифтов, санэпидемстанция, противопожарные организации. Доля этих отчислений составляла в тот период 12% суммарной сметы жилищных трестов города.

Таким образом, общая величина средств, лишь "проходящих" через тресты, составила 27%. Тем самым из общей сметы расходов жилищных трестов г. Новосибирска в 1993 г., равной 6 510 269 тыс. руб., непосредственно в их распоряжении оставалось 73%, или 4 763 850 тыс. руб. (табл.4.1). Эта группа затрат составляла собственные расходы жилищных организаций.

Таблица 4.1

Структура расходов жилищных трестов,
 г. Новосибирск, 1993

      

Часть собственных средств жилищных трестов расходовалась на содержание управленческого аппарата треста, организующего процесс жилищного обслуживания. Эта часть затрат составляет издержки управления.

Расчет величины издержек трестовского управления в обслуживании муниципального жилищного фонда г. Новосибирска был затруднен, поскольку статистическая отчетность не выделяла их из всей суммы затрат на содержание административно-управленческого персонала (АУП) всех уровней управления, включая трест и ЖЭУ. Поэтому для определения величины трестовских издержек управления использовалась внутренняя документация различных жилищных трестов города, а полученные значения затем были усреднены. Расчеты показали, что в расходах на оплату труда АУП доля аппарата управления трестов составляла в среднем 60%. Помимо оплаты труда, фонд потребления АУП трестов включал также доплаты на питание. Их величина была пропорциональна доле АУП треста во всем фонде оплаты труда и составляла 13% во всей сумме доплат на питание. Подсчитанная таким образом величина издержек трестовского управления в 1993 г. составила 378 287 тыс. руб., или 8% всех собственных расходов жилищных трестов города. Превышение издержек управления в сравнении с нормативным уровнем было связано с действием описанного в главе 3 финансового механизма административной модели управления. Именно этот механизм привел к росту управленческих затрат за счет частичного перераспределения в пользу управленцев фонда оплаты труда работников нижних производственных звеньев.

Другую группу затрат составляли средства фонда оплаты труда. Издержки управления, или оплата труда АУП треста, в этот фонд не включались. Он представлял собой фонд оплаты труда всех работников ЖЭУ и рабочих трестовских производственных звеньев, а также доплаты на питание этим категориям работающих. Общая величина таких расходов составила 2 788 106 тыс.руб., или 59% всей сметы расходов. Рост фонда оплаты труда, превысившего нормативный уровень, был обусловлен перераспределением в этот фонд части средств сметы жилищных организаций, предназначенных для проведения ремонтов и приобретения необходимых материалов.

На ремонты и приобретение материалов направлялась оставшаяся часть собственных расходов жилищных трестов. Величина фонда приобретения материалов и проведения ремонтов в 1993 г. составила 1 597 457.3 тыс.руб., или 33%. Уменьшение средств на материальное обеспечение работ и поддержание физических характеристик зданий было обусловлено перераспределением выделенных на эти цели средств в фонд оплаты труда всех категорий работников, включая управленцев всех уровней.

Диспропорции между издержками управления, фондом оплаты труда и средствами на приобретение материалов и проведение ремонтов, имевшие место в течение последних десяти лет, привели в конечном итоге к кризису жилищного хозяйства, которое перестало справляться с функциями содержания жилья. Этот вывод был подтвержден данными технической экспертизы, проведенной в апреле 1994 г.

Экспертиза, выборочно проводившаяся в двух районах города, Ленинском и Первомайском, оценивала уровень технического состояния жилых зданий в баллах от 2 до 4. В ходе технической экспертизы был замерен исходный уровень технического состояния зданий в целом и его отдельных элементов. Полученные оценки представлены в табл. 4.2.

Таблица 4.2 Оценки технического состояния жилищного фонда
в Ленинском и Первомайском районах,
 г. Новосибирск, 1994

 

Средняя оценка технического состояния жилых домов в Ленинском районе составила 3.04, а в Первомайском - 2.73.

Экспертиза показала, что на техническое состояние зданий оказывают влияние конструктивные особенности здания, этажность и срок службы. Так, в ходе экспертизы зданий в Ленинском районе было определено,  что чем больше срок службы зданий, тем ниже оценки их технического состояния (табл.4.3). С другой стороны, на техническое состояние влияют конструктивные особенности зданий разной этажности, определяющие простоту или сложность их обслуживания. Так, оценки технического состояния 5‑этажных домов более современных конструкций были выше, чем у 2‑4‑этажных зданий. Это было связано не только с меньшим сроком их службы, но и с лучшими техническими характеристиками.

Таблица 4.3 Зависимость оценок технического состояния
зданий от срока службы и этажности,
г. Новосибирск, Ленинский район, 1994

 

Системы инженерного оборудования в 2-4-этажных зданиях устарели, и в связи с этим была затруднена замена деталей имевшегося оборудования, уже не выпускавшегося отечественной промышленностью. Ремонт таких зданий стал более трудоемким, т.к. предполагал специальное изготовление необходимых деталей или замену участка инженерной системы более современным. Стыковка устаревших внутридомовых коммуникаций с более современными наружными сетями также порождала дополнительные проблемы эксплуатации 2-4-этажных домов. Поэтому оценки технического состояния таких зданий были самыми низкими и составили 2.87. Самыми высокими - 3.11 - были оценки технического состояния 9‑12‑этажных домов.

Данные технической экспертизы в Первомайском районе города подтвердили полученные выводы. Увеличение срока службы здания означало более низкий уровень технического состояния. Более современные пятиэтажки имели лучшие оценки по сравнению с 2‑этажными домами устаревших конструкций (табл.4.4).

Таблица 4.4 Зависимость оценок технического состояния
зданий от срока службы и этажности,
г. Новосибирск, Первомайский район

Пример 9‑этажного дома, обследованного в Первомайском районе, показал, как низкое качество инженерного оборудования влияет на ухудшение технического состояния здания. В данном случае смонтированный в доме мусоропровод оказался настолько несовершенным, что по решению собрания жильцов его запаяли, и жильцы вновь стали выносить мусор в мусорные баки. Поэтому оценка технического состояния этого дома являлась относительно низкой для этого типа зданий.

Сопоставление данных табл.4.3 и 4.4 также доказывает влияние срока службы зданий на уровень их технического состояния. 5‑этажные дома в Ленинском районе, средний срок службы которых составлял 28 лет, имели оценку 3.05, тогда как аналогичные дома в Первомайском районе с меньшим сроком службы (13 лет) имели более высокую оценку ‑ 3.08.

Сравнение оценок технического состояния 2‑4‑этажных зданий в обоих районах показало, что различие в конструктивных особенностях является не менее значимым фактором, чем срок службы. Действительно, хотя в Первомайском районе эти дома были моложе (средний срок службы 36 лет по сравнению с 46‑ю годами в Ленинском районе), их техническое состояние было хуже (оценки 2.42 по сравнению с 2.87). Это объяснялось тем, что в Первомайском районе двухэтажные дома были построены в основном из бруса, не имели подвалов для размещения инженерных коммуникаций, один дом не имел даже фундамента. В то же время 2-4-этажные дома в Ленинском районе были построены из камня и имели подвалы, в которых размещались инженерные коммуникации.

В целом техническая экспертиза жилых зданий показала, что городское жилищно-коммунальное хозяйство перестало справляться с задачами поддержания, а тем более улучшения физических характеристик жилищного фонда. Оценка технического состояния зависела по сути не от усилий жилищных организаций, а от того, насколько новым было обслуживаемое здание.

В то же время низкий уровень оценки относительно недавно построенных домов, передаваемых в эксплуатацию государственно-административным жилищным организациям, отражал кризисные явления в других отраслях раздаточной экономики. Низкая оценка жилищных обслуживающих организаций определялась и недостатками проектирования, и ухудшающимся качеством строящихся зданий, и несовершенством монтируемого в них инженерного оборудования.

 

§2.   Нарушение трудовой мотивации

Соблюдение нормативных значений фонда оплаты труда и штатной укомплектованности персоналом должно было обеспечивать адекватную оплату трудовых усилий работников и тем самым эффективную трудовую мотивацию. Этой цели служили нормативные штатные расписания и должностные инструкции, соразмерявшие объемы требуемого труда и нормативный уровень оплаты труда.

 Действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма в государственно-административных организациях, сопровождавшееся перераспределением части средств, положенных нижнему звену обслуживания, на верхний уровень управления, привело к уменьшению фактического финансирования работ, выполняемых низовыми производственными звеньями - ЖЭУ. В этих условиях все категории персонала стали стихийно приводить в соответствие величину своих трудовых усилий с объемом получаемых средств - заработком. Одни группы работников уменьшили затраты времени на выполнение работ, другие стали компенсировать недостаток оплаты труда "левыми" доходами, получаемыми в рабочее время, руководители ЖЭУ снижали требования к качеству выполнения положенных работ.

Накануне рыночного эксперимента руководителем ЖЭУ был начальник, задачами которого являлись организация работ, контакты с вышестоящими структурами и прием населения по их жалобам. Заместителем начальника являлся главный инженер, который отвечал за организацию и материально‑техническое обеспечение ремонтных работ. В подчинении начальника находились мастера, которые контролировали работу младшего обслуживающего персонала. При поступлении заявок жильцов мастера должны определить характер необходимого ремонта и направить для устранения неполадки соответствующих работников.

В ЖЭУ в соответствии с утвержденными тарифами осуществлялось начисление квартирной платы для каждого квартиросъемщика. Эту функцию выполнял бухгалтер, который также в соответствии с установленным нормативным порядком начислял заработную плату работникам ЖЭУ. Выдачу заработной платы производил кассир.

Группа перечисленных работников составляла категорию административно-управленческого персонала ЖЭУ. Основные тенденции формирования заработной платы административно-управленческого персонала ЖЭУ приведены в табл.4.5.

Таблица 4.5

Основные тенденции в формировании зарплаты административно-управленческого персонала ЖЭУ, г. Новосибирск, 1992

Укомплектованность управленческого персонала составляла в среднем 88% по отношению к нормативному штатному расписанию. Для работников управленческого звена ЖЭУ был установлен самый высокий норматив ежемесячной премии ‑ 75% от оклада для начальника ЖЭУ и 50% - для всех остальных работников этой категории. Будет ли выплачена им эта премия и в каком объеме ‑ решало вышестоящее звено управления, поэтому управленческий персонал ЖЭУ в наибольшей степени ориентировался на оценки верхнего уровня. Действительно, дополнительная часть заработка АУП, выплачиваемая в виде премии и зависящая от оценок их работы вышестоящим начальством, составляла в среднем 51%, что являлось самым высоким значением среди всех категорий.

В результате превышение фактической заработной платы управленческого персонала (в расчете на одного работающего) над предусмотренной штатным расписанием в среднем составляло 164%. Это было связано с тем, что помимо месячной премии согласно штатному расписанию выплачивались значительные квартальные премии, источником которых являлась экономия фонда заработной платы всего ЖЭУ. Другими словами, во всех ЖЭУ, независимо от качества их работы и объема жалоб со стороны жильцов, управленческий персонал постоянно получал дополнительное вознаграждение за счет недоиспользованного рядовыми работниками фонда оплаты труда.

Таким образом, на первом этапе мониторинга был сделан вывод о том, что управленческий персонал ЖЭУ был материально заинтересован в недоукомплектации рядовыми работниками, т.к. за счет этого обеспечивалась "экономия" общего фонда оплаты труда и получение управленческим персоналом квартальных премий. Естественным следствием такой трудовой мотивации административно-управленческого персонала ЖЭУ явилось ухудшение качества работы возглавляемых ими жилищных организаций, поскольку при дефиците кадров невозможно было выполнить необходимый объем работ. Опросы руководителей ЖЭУ в ходе мониторинга показали, что психологически управленческий персонал примирился с падением уровня обслуживания. Например, если бы штат уборщиц был укомплектован полностью, то они бы могли выполнить все предусмотренные работы по ежедневной уборке подъездов. Но поскольку их было значительно меньше, чем положено по нормативам, то мастера при молчаливом согласии начальников ЖЭУ снизили требования к качеству работы уборщиц и считали достаточным, если подъезд будет вымыт хотя бы раз в неделю.

Следующая категория работников ЖЭУ была представлена персоналом для работы с населением. К нему относились паспортист, секретарь, диспетчер и др. Эти работники напрямую работали с населением: принимали заявки на ремонт, документы на прописку, обеспечивали подготовку справок, выдаваемых гражданам по месту жительства и т.д. Категория персонала для работы с населением также была недоукомплектована. Отношение фактической численности к нормативной составляло 81%. Фактический уровень средней заработной платы персонала для работы с населением превышал штатный в полтора раза, а доля фиксированной части заработной платы во всех выплатах составляла в среднем 51% (табл.4.6). Дополнительные выплаты были представлены месячной и квартальной премиями. Это означало, что данная категория работников также получала свою долю из "экономии" фонда заработной платы ЖЭУ.

Таблица 4.6

Основные тенденции в формировании заработной платы
персонала для работы с населением, г. Новосибирск, 1992

Если в обслуживании ЖЭУ находился привилегированный жилой фонд, в котором проживала номенклатура, как, например, в одном из ЖЭУ, обследованных на первом этапе мониторинга, то персонал для работы с населением дополнительно поощрялся. Способом такого поощрения являлся, например, перевод диспетчера в более высокую должностную позицию диспетчера‑сантехника. Такая должностная позиция с более высокой ставкой оклада была утверждена вышестоящим звеном управления.

Категория персонала для работы с населением имела четко фиксированный режим рабочего времени и должна была постоянно находиться на рабочем месте. Основной задачей являлся прием разных видов жалоб населения, количество которых постоянно возрастало в связи с хроническим дефицитом кадров, порожденным действием перераспределительно-бюрократического финансового механизма. Компенсация дополнительной работы по обслуживанию жалоб населения за счет квартальных премий уже не являлась достаточной. По этой причине увеличивалось раздражение этой группы работников, что прежде всего сказывалось на ухудшении стиля их взаимоотношений с жильцами. Массовыми стали грубость, невнимательность работников по отношению к запросам жильцов.

Производственными задачами жилищных эксплуатационных участков являлось поддержание в рабочем состоянии инженерных сетей в домах и квартирах, проведение профилактических и ремонтных работ на внутридомовых теплосетях, водоснабжении, канализации, электрическом оборудовании, а также текущий ремонт домов, включая покраску и побелку подъездов, мелкий ремонт крыши, ремонт дверей, окон и т.п. Эти работы выполняли рабочие текущего ремонта (РТР) ‑ слесари‑сантехники, электрики, газоэлектросварщики, штукатуры‑маляры, кровельщики, плотники, токари. На вопрос, задаваемый начальникам ЖЭУ о том, какие работники являются самыми важными, все отмечали прежде всего сантехников и электриков, как наиболее квалифицированных и отвечающих за содержание самой сложной части жилищно‑коммунального хозяйства ‑ инженерных коммуникаций.

В начале 90-х гг. категория работников текущего ремонта в меньшей мере, чем раньше, была представлена штукатурами, плотниками, кровельщиками, малярами, столярами, особенно на обслуживании местного жилого фонда. Работники этих профессий привлекались эпизодически или работали в ЖЭУ по совместительству.

В основном работники текущего ремонта в ЖЭУ были представлены бригадой сантехников, включающей газосварщика, и бригадой электриков. За сантехниками и электриками закреплялись участки жилищного фонда с определенным количеством квартир. Норма обслуживания на одного члена бригады была выше, чем положено на одного работника по штатному расписанию. Например, если сантехник по нормативу должен обслуживать 200 квартир, то бригада из 5 человек обслуживала не 1000, а гораздо больше (1500‑3000) квартир. Таким образом, за счет интенсификации труда коллектив из 5 человек получал зарплату, положенную большему числу работников.

Действительно, из табл.4.7 видно, что при укомплектованности кадрами в среднем на 44% превышение фактической зарплаты над нормативной по штатному расписанию составляло в среднем 247%. По разным ЖЭУ эта величина колебалась от 135 до 310%.

Таблица 4.7

Основные тенденции в формировании заработной платы
рабочих текущего ремонта, г. Новосибирск, 1992

В то же время сложившаяся практика была такова, что прирост оплаты труда не соответствовал приросту объемов работы. Как показали интервью на первом этапе мониторинга, это осознавали сами работники, когда отмечали: "Нас 7 работает за 19 ставок, а выплачивают нам только 15 ставок". Но при этом сами работники возражали против привлечения того количества, которое предусмотрено штатным расписанием, поскольку это означало бы для них уменьшение заработка. Другими словами, рабочие текущего ремонта были заинтересованы в сохранении сложившейся практики недоукомплектации штатных расписаний.

Дополнительным мотивом для работников текущего ремонта не увеличивать численность бригады был тот факт, что во время выполнения заявок они часто получали заказы от жильцов на выполнение так называемых "левых” работ. Эти работы выполнялись ими в нерабочее, а иногда и в рабочее время за плату, получаемую непосредственно с жильцов. К таким работам относились смена сантехнического оборудования, установка моек, изменение положения труб, установка электроплит и т.п. Увеличение числа рабочих текущего ремонта означало бы для них  уменьшение возможностей "левых” доходов, величина которых была равна официальному месячному заработку для сантехника, от полутора до двух ‑ у газосварщика и от трети до половины ‑ у электрика.

В ходе первого этапа мониторинга накануне рыночного эксперимента было выявлено, что рынок "левых” работ, сложившийся вокруг ЖЭУ, предоставлял довольно широкий круг услуг и характеризовался уровнем цен, различающимся в зависимости от состоятельности клиентов и претензий самих работников.

Поддержание санитарного состояния подъездов и лифтов, дворов, уборку мусора обеспечивали уборщики, лифтеры, дворники, мусоропроводчики и т.п. Эта группа работников составляла младший обслуживающий персонал (МОП).

Для младшего обслуживающего персонала нормы обслуживания устанавливались либо в единицах обслуживаемой площади (для дворников и уборщиков), либо в объемах мусора, зависящего от количества жильцов (для мусоропроводчиков), либо в количестве обслуживаемых лифтов (для лифтеров). За счет выполнения нескольких норм обслуживания работники могли увеличивать свои доходы. В среднем данная категория персонала была укомплектована на 59%, а каждый работник получал в 1.9 раза выше, чем это предусматривалось штатными расписаниями (табл.4.8).

Таблица 4.8

Основные тенденции в формировании заработной платы младшего обслуживающего персонала,
 г. Новосибирск, 1992

В начале 90-х годов младший обслуживающий персонал обычно не был организован в бригады. У каждого работника была индивидуальная ответственность за обслуживаемый участок. Работники этой категории были разобщены и имели дело в основном с мастером, контролировавшим качество их работы. Для лифтеров и мусоропроводчиков, связанных с обслуживанием оборудования, нормы были единообразны и различия в оплате труда невелики, поскольку обязанности работников заданы технологически. Дворники и уборщики, наоборот, характеризовались наибольшими различиями в уровнях оплаты труда. Именно в этой группе работников на первом этапе мониторинга был зафиксирован как минимальный уровень оплаты труда, так и максимальный для всех обследованных ЖЭУ. Например, в одном ЖЭУ дворник, совмещавшая эту работу с работой уборщицы подъездов и технички в помещении ЖЭУ, получила за месяц больше начальника ЖЭУ.

В составе младшего обслуживающего персонала выделялись две группы работников. Первая группа была представлена кадровыми рабочими, давно работающими в ЖЭУ и имеющими служебное жилье. Такие работники выполняли несколько норм или совмещали функции разных позиций из штатного расписания, например, уборщика и мусоропроводчика, или лифтера и технички. Поэтому работники этой группы имели более высокую зарплату.

Вторая, более многочисленная группа была представлена в основном временными, совместителями и постоянными, но плохо работающими работниками. Для этой группы была характерна высокая текучесть. Их закрепляли за более сложными участками, от обслуживания которых обычно отказывались кадровые работники первой группы. Наличие таких участков носило хронический характер, поскольку новичок, принимаемый для работы на нем, был не в состоянии справиться с запущенностью дворовой территории или подъезда.

Поскольку вторая группа работников не получала положенного по штатному расписанию премиального фонда, то за счет них для всех остальных работников ЖЭУ формировался источник дополнительных выплат. Поэтому работники всех категорий - от дворников до руководителей ЖЭУ и трестов - мирились с подобной ситуацией, что вело к снижению качества жилищного обслуживания в целом.

Итак, в результате многолетнего действия перераспределительно-бюрократического финансового механизма относительная численность рядовых работников уменьшалась, а объем трудовой нагрузки, приходящейся на каждого работника низового звена, увеличивался. При этом рост нагрузки не покрывался пропорциональным увеличением фактической оплаты труда. В этих условиях работники начали соотносить требуемый от них объем работ с получаемым доходом и уменьшили, как было отмечено, фактические трудозатраты. Это в массовом масштабе породило ухудшение качества жилищного обслуживания.

Для того, чтобы противостоять негативным тенденциям, принимались решения об усилении контроля за качеством работы. По словам руководителей отрасли, они были готовы "...создать целый институт организаторов... из числа инженерно‑технических работников, морально и материально их заинтересовать".[24] Однако ни все увеличивающийся штат контролеров, ни использование новых административных методов организации и стимулирования труда уже не позволяли улучшить качество жилищного обслуживания. Снижение уровня жилищного обслуживания продолжалось.

 

§3.   Низкий уровень жилищного
обслуживания

Направления деятельности государственно-административных жилищных организаций определялись перечнем нормативных работ по обслуживанию инженерных систем жилых зданий и поддержанию санитарного состояния мест общего пользования (дворовой территории и подъездов). Под эти работы были сформированы штатные расписания, выделялись бюджетная дотация, материалы и оборудование.

В соответствии с установленным порядком жильцы обращались в ЖЭУ с заявками и обращениями. Структура обращений семей в ЖЭУ за год представлена в табл.4.9.

 

Таблица 4.9 Структура обращений в ЖЭУ за год, г. Новосибирск, 1993

По данным первого этапа мониторинга, за услугами сантехников в ЖЭУ обратилась каждая вторая семья, к электрикам - примерно каждая четвертая семья, по проблемам обеспечения водой и теплом в ЖЭУ обратились 24% семей.

Можно видеть, что наиболее высокой была потребность жильцов в сантехнических услугах. Если к прямым вызовам сантехников добавить обращения по поводу тепло‑ и водоснабжения, которые также, как правило, касались сантехнического оборудования, то доля обращений к ним составит более 70%. Не случайно в сознании населения жилищные организации отождествлялись прежде всего с фигурой слесаря‑сантехника, с которым жильцам приходилось регулярно иметь дело. Столь частые обращения жильцов в жилищные организации были связаны также с изношенностью сантехники, установленной в квартирах. Данные первого этапа мониторинга показали, что 80% семей имели старое (ремонтированное) сантехническое оборудование, которое требовало замены. Об этом же свидетельствовали и ответы жильцов на открытые вопросы о необходимом дополнительном благоустройстве квартиры: наиболее часто высказывалось мнение о замене сантехники.

Когда люди обращаются в ЖЭУ, они, как правило, ожидают, что их проблема будет решена. Насколько оправдывались их ожидания?

На рис.4.1 показаны результаты выполнения заявок сантехниками и электриками.

Рис.4.1. Результативность выполнения заявок
сантехниками и электриками ЖЭУ, г. Новосибирск, 1993

 

Из общего числа заявок 36 и 37% заявок сантехников и электриков выполнялись сразу, 24 и 16% ‑ после неоднократного обращения в ЖЭУ, а 40% заявок сантехников и 47% заявок электриков так и не были выполнены в течение года.

Те услуги, которые были оказаны, предоставлялись жильцам в основном бесплатно (табл.4.10).

Таблица 4.10 Распространенность платных услуг, %,
г. Новосибирск, 1993

Опрос показал, что в той или иной форме жильцами было оплачено лишь 21% услуг сантехников и 12% услуг электриков. При этом оплата обычно производилась не по квитанции в кассу ЖЭУ, а непосредственно самому работнику, пришедшему на выполнение заявки в рабочее время (17 из 21% у сантехников и 9 из 12 % у электриков).

Приведенные данные касались лишь тех заявок, которые входят в обязанности ЖЭУ и должны выполняться его работниками в рабочее время. Более сложные потребности жильцов (замена и установка сантехнического оборудования, перенос труб, электропроводки и т.д.) выполнялись, как правило, работниками ЖЭУ во внерабочее время и за отдельную плату. Поэтому представленная таблица отражает не весь фактический объем платных услуг, оказываемых населению работниками ЖЭУ накануне рыночных преобразований.

Состояние подъездов является своеобразной "визитной карточкой" работы ЖЭУ. Результаты первого этапа мониторинга показали, что техническое состояние подъездов в обследованных домах являлось достаточно характерным для жилищного фонда города, обслуживаемого государственно-административными жилищными организациями. Так, 39% опрошенных семей указали на обшарпанные стены, 19% ‑ на поврежденные ступени лестниц, 7% отметили, что входные двери разбиты или плохо закрываются, 20% указали, что разбиты оконные стекла и т.д. В целом 75% семей отметили плохое состояние подъездов.

Поддержание порядка и чистоты в подъездах, независимо от их технического состояния, отражает результат работы государственно-административных организаций. В табл. 4.11 представлены данные о чистоте подъездов домов до начала эксперимента. Лишь пятая часть семей отметили, что у них в подъездах всегда чисто. Около половины семей указали на постоянную грязь в подъезде. При ответе на вопрос о том, как часто убирается подъезд, 47% семей отметили, что уборка производится редко или вообще не производится, 21% указали, что уборка бывает часто или даже каждый день, 22% не знали того, как часто у них убирают, а 10 % семей ответили, что сами моют в своих подъездах. Известно, что чистота в подъезде зависит не только от того, как работают уборщицы, но и от поведения жильцов, от того, заходят ли в подъезд посторонние, где расположен дом, собираются ли в подъезде подростки или другие компании и т.д. На эти внешние условия обычно ссылались в интервью начальники и мастера ЖЭУ, объясняя неудовлетворительное санитарное состояние большинства подъездов. Тем не менее, на первом этапе мониторинга была установлена прямая зависимость между тем, насколько часто мылись подъезды и какова была их чистота.

Таблица 4.11 Зависимость между чистотой подъезда и
регулярностью его уборки,%, г.Новосибирск, 1993

По данным табл.4.11 можно видеть, что когда подъезд моется часто, то в половине случаев в подъездах всегда чисто. Если в подъезде мыли редко, то чистыми являлись лишь 4% подъездов.

Часть домов, обследованных на первом этапе мониторинга, была оборудована мусоропроводами и лифтами. Техническое состояние мусоропроводов в домах часто было неудовлетворительным. Известны случаи, когда в связи с некачественными конструкциями мусоропроводов ЖЭУ города вынуждены были запаивать мусоросборники и не пользоваться ими. Поэтому часть возникавших в обслуживании мусоропроводов проблем, на которые указывали участники опроса, следует отнести к несовершенству технологической базы городского жилищно‑коммунального хозяйства.

Из числа семей, проживающих в домах с мусоропроводом, 47% отметили, что он не вызывал никаких проблем. В то же время 33% указали, что вокруг мусоропровода часто валялись остатки мусора, 8% ‑ что в подъезде неприятный запах, 12% ‑ что из‑за мусоропровода развелись тараканы, мыши, мусоропровод часто засорялся, ломался ковш и т.д. Наиболее актуальной проблемой содержания мусоропроводов в тот период являлась, таким образом, чистота вокруг мусоросборника.

Обслуживание лифтов осуществлялось жилищными организациями совместно с городскими специализированными службами. Оценки жильцов на первом этапе мониторинга позволили выявить структуру основных проблем в обслуживании лифтов. На то, что в лифте грязно, указали 15% всех семей. Более значимой для жителей была проблема технического состояния лифтов. Так, 52% указали, что лифт старый, часто ломается, внутри сломаны кнопки, лифт очень шумит, его часто отключают и т.п.

На первом этапе мониторинга изучалось также отношение работников ЖЭУ к жильцам. Оценки жильцов, показывающие, как реагировал персонал ЖЭУ на их обращения, приведена в табл.4.12.

По приведенным данным видно, что на обращения жильцов персонал в 57% реагировал внимательно или нормально. В 34% случаев персонал относился к обращениям жильцов равнодушно, а в 9% случаев - грубо.

Таблица 4.12 Характер отношения персонала ЖЭУ к жильцам, %,
г. Новосибирск, 1993

Если сравнить реакцию разных категорий персонала (рядовых работников, мастеров, диспетчера, начальника), то обращает на себя внимание устойчивость пропорции разных видов реакции. По‑видимому, в данном случае можно говорить об общем "бесстрастно‑равнодушном" стиле работы всего ЖЭУ.

Такой характер взаимоотношений персонала ЖЭУ с жильцами являлся следствием нарушения трудовой мотивации работников накануне рыночных преобразований и был вызван, как было показано в предыдущей главе, действием перераспределительно-бюрократического финансового механизма. Жильцы болезненно воспринимали отчуждение работников ЖЭУ от их проблем. В ходе опроса часто высказывались пожелания проявлять человеческое отношение к людям, информировать их, заинтересованно относиться к их проблемам.

На первом этапе мониторинга был выявлен большой объем проблем, накопленных в жилищном обслуживании. Однако 31% семей не обращались в государственно-административные жилищные организации, хотя у них был повод для обращения. Большинство из них не обращались потому, что не видели в этом смысла, а часть жильцов самостоятельно выполняла те работы, которые должны были делать работники ЖЭУ (рис.4.2).

Рис.4.2. Причины того, почему жильцы не обращались в ЖЭУ, г. Новосибирск, 1993

Примером того, что жильцы самостоятельно, независимо от государственно-административных жилищных организаций, решают проблемы жилищного обслуживания, являются вышеприведенные данные о мытье подъездов. 10% семей, по данным опроса, самостоятельно мыли свои подъезды.

Для оценки того, насколько велик разрыв между сферой жилищного обслуживания и жильцами в решении проблем содержания жилья, был специально разработан коэффициент отчуждения. Он представляет собой долю жильцов, имевших повод для обращения в жилищную организацию, но не обратившихся туда с заявкой. К ним относились жильцы, не видящие смысла обращаться в ЖЭУ, а также те семьи, которые сами выполняли необходимые работы вместо сантехников, электриков и др. персонала ЖЭУ. Коэффициент отчуждения жильцов от сферы жилищного обслуживания составлял накануне эксперимента 31%.

Характерное в тот период высокое значение коэффициента отчуждения отражало ситуацию кризиса, при которой на одном полюсе концентрируются жилищные организации, замыкающиеся на решение проблем, связанных прежде всего с содержанием инженерного оборудования, а на другом ‑ жильцы, примирившиеся с низким уровнем обслуживания и изыскивающие способы самостоятельного решения большинства возникающих проблем.

Итак, результаты обслуживания жилья государственно-административными организациями накануне рыночных преобразований выглядели следующим образом. Накоплено значительное количество проблем, но только две трети жильцов обращались с этими проблемами непосредственно в жилищные организации. Обслуживаемые здания и инженерные системы, состояние дворов и подъездов были в неудовлетворительном состоянии. Около половины заявок жильцов не выполнялось. Невыполненные в рабочее время заявки жильцов зачастую являлись для электриков и сантехников источником получения "левых” доходов. Отношение персонала государственно-административных организаций к жильцам часто было равнодушным, порой грубым.

 

§4.   Неудовлетворенность жильцов
 и структура жалоб

На первом этапе мониторинга удовлетворенность жильцов деятельностью государственно-административных организаций замерялась на основе оценок, которые имели две градации ‑ положительную и отрицательную. Положительные оценки объединяли ответы типа "хорошо", "удовлетворительно", "вполне удовлетворен", "подъезд в хорошем состоянии" и т.п. Отрицательные оценки объединили ответы типа "плохо", "не удовлетворен", "не вполне удовлетворен", "подъезд в плохом состоянии" и т.п.

На рис.4.3 представлены оценки стандартных направлений работы государственно-административных жилищных организаций накануне рыночного эксперимента.

Рис.4.3. Соотношение положительных и отрицательных оценок по направлениям жилищного обслуживания, %, г.Новосибирск, 1993

В обслуживании электротехнического и сантехнического оборудования преобладала доля положительных оценок, которые составили 64 и 55% соответственно. Баланс оценок содержания дворов и подъездов был негативным. Из оценок содержания дворовой территории доля положительных составляла лишь 17%, а доля отрицательных 83%. Среди оценок обслуживания подъезда доля отрицательных оценок была также очень высока и составила 82%.

Оценки содержания лифтов и мусоропроводов были получены из ответов на вопросы о наличии проблем. Положительная оценка признавалась в том случае, если в эксплуатации указанного вида оборудования не было проблем, и отрицательная ‑ если были какие‑либо проблемы. Соотношение положительных и отрицательных оценок составило для содержания мусоропроводов ‑ 50 и 50%, для эксплуатации лифтов ‑ 33 и 67%.

Построение количественных оценок позволило проранжировать направления жилищного обслуживания по уровню проблемности. Первый этап мониторинга показал, что в наиболее проблемном состоянии находились дворы и подъезды. Следующей проблемной областью являлось содержание лифтов и мусоропроводов. На фоне состояния дворов, подъездов, лифтов и мусоропроводов обслуживание сантехнического и электротехнического оборудования было наименее проблемным.

На основе совокупности оценок отдельных направлений жилищного обслуживания была построена интегральная оценка деятельности государственно-административных жилищных организаций. Интегральная оценка на первом этапе мониторинга представляла собой суммарную оценку, которую семья выставила по всем шести направлениям жилищного обслуживания. Сколько положительных оценок выставила семья по всем направлениям, столько отмечалось "плюсов". И наоборот, количеству отрицательных оценок соответствовало количество "минусов". Семьи с одинаковым набором оценок, т.е с одинаковой структурой  "плюсов" и "минусов", были объединены в группы, распределившиеся следующим образом: 2% семей поставили все шесть "плюсов", 19% семей ‑ один-два "минуса", 35% семей ‑ три "минуса", 44% семей ‑ четыре-шесть "минусов".

Фактически первая группа семей, не поставившая ни одного "минуса", оценивала работу жилищных организаций на 5, тогда как последняя (поставившая 4 и более "минусов") ‑ на 2. Структура семей по уровню интегральной оценки представлена на рис.4.4.

Рис.4.4. Соотношение оценок в жилищном
обслуживании накануне рыночного эксперимента,
г. Новосибирск, 1993

Таким образом, оценки жильцов накануне рыночных преобразований показали, что почти 80% жильцов были неудовлетворены состоянием жилищного обслуживания и оценивали его на 2 и 3.

Для того, чтобы проконтролировать полученный результат и подтвердить его надежность, жильцам задавался прямой вопрос о том, насколько они удовлетворены состоянием жилищного обслуживания. Распределение ответов показало, что 16% семей вполне удовлетворены, 32% ‑ не очень удовлетворены, 52% ‑ совсем не удовлетворены. Другими словами, 84% потребителей не были вполне удовлетворены работой государственно-административных жилищных организаций.

Сопоставление значений интегральной оценки и уровня удовлетворенности жильцов показало, что они тесно взаимосвязаны и достаточно согласованы (табл.4.13).

Таблица 4.13 Взаимосвязь уровня удовлетворенности
интегральной оценки в жилищном обслуживании, %,
 г. Новосибирск, 1993

Среди семей, совсем не удовлетворенных обслуживанием, большинство выставили оценки 2 и 3. А среди семей, которые вполне удовлетворены жилищным обслуживанием, более половины поставили оценки 4 и 5.

Несмотря на высокую согласованность, уровень удовлетворенности жильцов и интегральная оценка деятельности жилищных организаций не дублировали, а дополняли друг друга, поскольку имели разную природу. Если уровень удовлетворенности в большей мере определяется уровнем запросов семьи, социальным самочувствием и изменениями внешних условий, то интегральная оценка в большей мере отражает уровень реально осознаваемых проблем в жилищном обслуживании в конкретный момент времени. Различный характер этих двух показателей иллюстрирует первая строка табл.4.13. Среди семей, вполне удовлетворенных жилищным обслуживанием, имелись такие, которые в целом оценили жилищное обслуживание на 2.

В соответствии с задачами первого этапа мониторинга были выявлены структура и объем жалоб жильцов в сфере деятельности государственно-административных жилищных организаций.

Во-первых, были замерены активные жалобы (сигналы). Они представляли собой наиболее сильную форму выражения недовольства жильцов состоянием жилищного обслуживания. Активные жалобы поступают уже не в ЖЭУ, который не справился с решением той или иной проблемы, а в вышестоящие организации, местные органы власти, к депутатам, в прессу, на радио и телевидение. Жалобы такого рода свидетельствуют о наибольшей остроте проблемы.

Активные жалобы на первом этапе мониторинга в расчете на одну семью составили 0.06, т.е. из каждых 100 семей такую жалобу в течение года подали 6 семей. Ярким примером служит коллективная жалоба жильцов одного из домов. По поводу необходимости капитального ремонта своего дома, находящегося в аварийном состоянии, они обращались в Комитет жилищно‑коммунального хозяйства города, мэрию. О проблемах этого дома новосибирскими журналистами был подготовлен специальный сюжет в местной телепрограмме.

Во-вторых, были замерены жалобы другого вида - заявки и обращения, с которыми жильцы обращались непосредственно в ЖЭУ. Такая жалоба представляет собой обращение жильцов по поводу устранения неисправностей инженерного оборудования или решения проблем санитарного состояния мест общего пользования. Этот вид жалоб характеризует меньшую, по сравнению с первой, остроту и напряженность проблемы.

Для обследованного жилого массива уровень жалоб второго вида составил 1,02 в год в расчете на одну семью. Общая величина жалоб-обращений была определена на основе суммирования всех заявок населения в ЖЭУ в течение года по вопросам эксплуатации сантехнического и электротехнического оборудования, а также обращений по проблемам тепло‑ и водоснабжения и другим вопросам жилищного обслуживания.

В-третьих, замерялись латентные жалобы. Они представляют собой жалобы, высказываемые населением в тех случаях, когда их специально спрашивают о том, есть ли у них проблемы в содержании жилья. В данном обследовании это были ответы на вопросы о том, существуют ли проблемы в работе лифтов, мусоропроводов, содержании дворовой территории, техническом состоянии и уборке подъездов. Жалобы третьего вида, с одной стороны, выражают менее острые проблемы, к наличию которых люди привыкли и не спешат по их поводу обращаться в ЖЭУ. С другой стороны, латентные жалобы представляют собой тот резервуар, в котором проблемы постепенно накапливаются и из которого формируются в дальнейшем жалобы‑обращения и жалобы‑сигналы.

Уровень латентных жалоб в расчете на одну семью составил на первом этапе мониторинга 3.6. Другими словами, каждая семья отметила 3-4 проблемы из шести указанных направлений жилищного обслуживания. Общая структура жалоб представлена на рис.4.5.

Рис 4.5. Структура жалоб в жилищном обслуживании в
расчете на одну семью, г. Новосибирск, 1993

Можно видеть, что в период кризиса жилищного хозяйства жалобы образуют своеобразную пирамиду, в основании которой находятся латентные жалобы, составившие 76.9% от общего их числа. В середине находятся заявки, доля которых ‑ 21.8%. Вершину пирамиды образуют активные жалобы‑сигналы, доля которых составила 1.3%.

На основе результатов первого этапа мониторинга был определен не только средний уровень жалоб по обследованному жилому массиву, но и уровень жалоб в каждом обслуживаемом доме. Жилой массив объединял дома, различные по степени износа, состоянию инженерных коммуникаций, потребности в капитальном ремонте и т.д. Если в среднем уровень жалоб в расчете на одну семью составлял 4.68, то по обследованным домам число жалоб менялось от 2.73 до 6.89 (рис.4.6).

Рис.4.6. Уровень жалоб в домах
первого экспериментального участка накануне
рыночного эксперимента, г. Новосибирск, 1993

Рис.4.6. показывает, что более половины домов обследованного участка имели уровень проблемности выше среднего, что выражалось в повышенном числе жалоб жильцов. При этом структура жалоб в каждом доме была аналогична общей структуре жалоб - преобладание латентных жалоб при низкой доле заявок и обращений.

Такая деформированная структура жалоб означала, что сигнальная система в раздаточной экономике накануне рыночных преобразований перестала выполнять свою роль в корректировании экономических решений. Было выявлено, что основная часть жалоб не предъявлялась в органы, ответственные за поддержание определенного уровня жилищного обслуживания, а существовала в скрытой форме. Если в сфере жилищного обслуживания начнут осуществляться позитивные изменения, то можно прогнозировать интенсивный переход латентных жалоб в обращения‑заявки. Тогда структура жалоб может быть приведена к нормальному виду, когда основной их формой будут являться заявки и обращения.

* * *

Анализ деятельности государственно-административных жилищных организаций накануне рыночных преобразований позволил сделать следующие выводы.

Уровень жилищного обслуживания накануне реформы упал до своего минимального предела. Основная масса жильцов была неудовлетворена деятельностью жилищных организаций. В то же время сигнальная система в виде жалоб работала неэффективно, поскольку основные жалобы перешли в скрытую латентную форму. Это свидетельствовало о высокой степени отчуждения населения от сферы жилищного обслуживания. Причиной снижения уровня жилищного обслуживания являлось действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма, приведшего к разбуханию управленческих издержек, уменьшению доли средств на производительные расходы и снижению трудовой мотивации всех групп работников. В рамках прежней системы функционирования государственно-административных организаций возможности повышения уровня обслуживания были исчерпаны.

---