Глава 5

Результаты

рыночного эксперимента

 

 

 

 

 

 

Характерной чертой периодов институциональных изменений на всех этапах исторического развития раздаточной экономики России являлось активное внедрение и апробирование способов хозяйствования из альтернативных экономик. Так, современный период является периодом рыночных реформ, поскольку осуществляются попытки использования рыночных институтов для выхода экономики из кризиса. В свою очередь, в конце ХIХ в. в период "развития капитализма в России" осуществлялись попытки внедрения капиталистических способов организации хозяйства.

В пятой главе представлены результаты мониторинга современного рыночного эксперимента в одной из отраслей раздаточной экономики России - жилищном хозяйстве.

§1.   Подготовка и условия проведения
эксперимента

Важным элементом рыночной реформы государственного жилищного хозяйства России явились Демонстрационные проекты, которые были начаты в г. Новосибирске и других городах России при техническом содействии Агентства США по международному развитию с 1992 г. В ходе Демонстрационных проектов управление обслуживанием части государственного (муниципального) жилищного фонда передавалось частным управленческим компаниям. Предполагалось, что частные компании будут эффективнее, чем  существующие государственно-административные жилищные организации. Достижение более высоких результатов ожидалось за счет включения механизма конкуренции между компаниями за получение контракта на обслуживание муниципального жилья. Таким образом, Демонстрационные проекты представляли собой рыночный эксперимент в практике жилищного хозяйства, задачей которого было продемонстрировать эффективность рыночных механизмов.

Частные управленческие компании являлись альтернативным типом организаций по отношению к прежним государственно-административным организациям. Чертами новых компаний являлась частная форма и контрактная (договорная) модель управления. Такие частно-контрактные организации, обслуживающие муниципальное жилье в странах с рыночной экономикой, характеризуются следующими чертами:

1)  компания является самостоятельным юридическим лицом, имеет собственный расчетный счет и имеет (формирует) собственные материальные или технические ресурсы, необходимые для обслуживающей деятельности. Если таких ресурсов недостаточно, то муниципалитет обычно договаривается с банками о ссуде под рыночный процент для покупки оборудования при условии, что выплата по ней будет удерживаться из вознаграждения;[25]

2)  отношения собственника муниципального фонда с частной компанией строятся на основе контракта (договора) на управление обслуживанием жилищного фонда, заключаемого на определенный срок;

3)  в контракте помимо средств для ведения обслуживающей деятельности определяется плата за управление, представляющая собой "вознаграждение компании за выполнение услуг по управлению”[26];

4)  выбор обслуживающей компании осуществляется на основе конкуренции многих участников в ходе открытого конкурса, после истечения срока договора конкурс повторяется вновь;

5)  для выполнения предусмотренных договором работ компания осуществляет найм необходимых работников по контрактам.

Такая практика взаимоотношений частных компаний с муниципалитетом означает режим жестких бюджетных ограничений. Характерными чертами такого типа отношений с бюджетом являются:

·        четкая определенность величины средств, передаваемых из бюджета, которая не может быть увеличена, тем самым ограничивается уровень издержек компании, использующей бюджетные средства;

·        полная ответственность компании, получающей эти средства, за их рациональное использование; при нарушении этого требования договор с такой компанией расторгается;

·        самостоятельная политика компании по управлению расходами и невмешательство представителей местных администраций, выделяющих бюджетную дотацию, в текущую деятельность компаний.

Поскольку Демонстрационные проекты предполагали внедрение принципиально нового типа отношений в практику жилищного хозяйства, был необходим организационный период. В г. Новосибирске он включал в себя три этапа.

Первый этап начался в мае 1992 г. с приезда в г. Новосибирск Постоянного Советника фирмы PADCO, Inc., которая получила контракт на оказание технической помощи от Агентства США по международному развитию. В ходе этого этапа был подписан Договор с мэрией г. Новосибирска об оказании содействия в "отработке экономического механизма и технологии работ по содержанию жилых домов силами частных компаний".[27]

Был определен район города, в котором предполагалось проведение первого Демонстрационного проекта. Таким районом стал самый крупный - Ленинский район. В нем на протяжении последних лет постоянно проводились реорганизации структуры управления жилищным хозяйством. Руководство этого района высказало заинтересованность в апробации нового, рыночного способа жилищного обслуживания в ходе проводимых реформ. Для Демонстрационного проекта был рекомендован участок жилищного фонда, ранее обслуживаемый одним из ЖЭУ. Поскольку участок был очень крупным, еще до рыночного эксперимента предполагалось разделить его на две части и создать для его обслуживания новое ЖЭУ в составе районного жилищного треста.

Начало второго этапа было связано с созданием в октябре 1992 г. по распоряжению мэра города Рабочей группы Демонстрационного проекта. В состав группы на равных правах вошли Постоянный Советник фирмы PADCO, Inc. из США, осуществляющая техническую помощь мэрии г. Новосибирска, вице‑мэр и его представитель, начальник Комитета жилищно-коммунального хозяйства (КЖКХ) при мэрии, руководитель отдела эксплуатации и юрист КЖКХ, зам. главы администрации Ленинского района, управляющий районным жилищным трестом и начальник ЖЭУ, обслуживавшего жилые дома, предназначенные для Демонстрационного проекта. На заседаниях группы в качестве независимых наблюдателей присутствовали авторы, сотрудники Института экономики и организации промышленного производства Сибирского Отделения Российской Академии наук.

На заседаниях Рабочей группы рассматривался новый для России зарубежный опыт деятельности частных компаний в сфере обслуживания муниципального жилья. Обсуждение опыта происходило на лекциях Постоянного Советника, а также в ходе тематических семинаров для всех управленческих работников жилищного хозяйства города, проводимых специально приглашенными лекторами из США. Задачей Рабочей группы являлось приспособление предлагаемых экономических инструментов к российской практике и конкретным условиям городского жилищного хозяйства.

Наиболее сложным моментом в тот период было определение владельца жилищного фонда, который должен будет заключить контракт с частной компанией и выделять ей необходимые средства. По распоряжению мэра в качестве представителя владельца выступил КЖКХ, которому был передан на баланс жилищный фонд будущего Демонстрационного проекта. Такое решение было связано с тем, что эксперимент предполагал создание структуры, альтернативной районным жилищным трестам. В связи с этим Демонстрационный проект с самого начала осуществлялся под руководством городского уровня управления жилищным хозяйством.

Договор на управление между владельцем жилищного фонда и частной управленческой компанией являлся нетрадиционным для практики жилищного хозяйства юридическим документом. Это потребовало от Рабочей группы значительной работы по согласованию его с нормами российского законодательства. Дальнейшее приспособление договора происходило уже в ходе реализации Демонстрационных проектов.

На третьем этапе с февраля 1993 г. происходила работа по определению конкретных материальных и финансовых условий работы новой управленческой компании. За счет производственных площадей жилищного треста Ленинского района было выделено помещение для размещения управленческой компании непосредственно в одном из домов на экспериментальном участке.

Также определялась величина сметы доходов и расходов для содержания жилищного фонда на Демонстрационном проекте. Общий предположительный объем сметы должен был обеспечить равные финансовые ограничения деятельности на Демонстрационном проекте в сравнении с существующими государственно-административными жилищными организациями города.

Для рядовых работников будущих частных компаний также предполагалось обеспечить равные условия труда в сравнении с работниками всех жилищных трестов города: за ними сохранялась очередь на служебное жилье, трудовые книжки работников хранились в КЖКХ, с которым были оформлены их трудовые отношения.

Отдельные дискуссии вызывало определение величины и методики расчета менеджерского вознаграждения, которое владелец должен был предложить будущей компании.

Третий, заключительный этап организационного периода окончился проведением конкурса на управление обслуживанием выделенной части жилищного фонда. Объявление о конкурсе было сделано в средствах массовой информации. Претенденты представили заявки по установленной форме. Постоянным Советником фирмы PADCO, Inc. были организованы обучающие семинары, которые помогли претендентам подготовить и представить владельцу программы работ по обслуживанию жилья. В качестве конкурсной комиссии работала Рабочая группа, выбравшая для первого Демонстрационного проекта муниципальное предприятие "Центр‑Сирена".

С 1 апреля 1993 г. Демонстрационный проект‑1, осуществляемый предприятием "Центр‑Сирена", начал работу вместо ЖЭУ‑26 Ленинского района, ранее обслуживавшего этот жилищный фонд. Менеджером Демонстрационного проекта стала директор предприятия "Центр‑Сирена", работавшая в свое время заместителем управляющего в одном из районных жилищных трестов.

Для следующих Демонстрационных проектов организационный период включал в себя лишь подготовку и проведение конкурсов претендентов.

1 августа 1993 г. начал работать Демонстрационный проект‑2 в Первомайском районе. Вместо ЖЭУ‑25 стало работать индивидуальное частное предприятие (ИЧП) "Комфорт". Предприятие было учреждено специально для этих целей победительницей конкурса претендентов, бывшей до этого начальником Производственно‑технического отдела Первомайского районного жилищного треста.

С 1 февраля 1994 г. реализуется Демонстрационный проект‑3 в Дзержинском районе, который обслуживает жилищный фонд вместо бывших ЖЭУ‑13 и ЖЭУ‑37 Дзержинского жилищного треста. Победительница конкурса ‑ бывший начальник ЖЭУ‑13 - организовала для этой работы ИЧП "ЖЭУ‑13".

Общим для всех трех Демонстрационных проектов был выбор таких жилищных участков, которые требовали организационных мер для решения имевшихся там проблем. На Демонстрационном проекте-1 стояла задача разукрупнения неэффективно работавшего ЖЭУ. На Демонстрационном проекте-2 бывшее ЖЭУ хронически не было обеспечено руководящими кадрами, т.к. жилищный фонд находился в очень изношенном состоянии. За счет создания новой менеджерской компании для обслуживания этой части фонда удалось привлечь квалифицированного менеджера. На Демонстрационном проекте-3 предстояло объединить успешно работавший ЖЭУ-13 с соседним крайне отсталым ЖЭУ-37, что и было сделано в ходе рыночного эксперимента.

Таким образом, апробирование рыночных инструментов происходило на наиболее проблемных участках жилищного фонда, с обслуживанием которых существующая система государственно-административных организаций в виде жилищных трестов уже не справлялась.

 Демонстрационные проекты охватывали все типы жилищной застройки города. Они осуществлялись в районах с различным местоположением. Одновременно районы, выбранные для рыночного эксперимента, характеризовались разным уровнем жилищного обслуживания. Ленинский район традиционно считался передовым, Дзержинский - средним и Первомайский - слабым.

Основные характеристики жилищного фонда всех Демонстрационных проектов представлены в табл.5.1.

Таблица 5.1

Характеристики Демонстрационных проектов

в жилищном хозяйстве, г. Новосибирск, 1993-1994

В Демонстрационных проектах оказались представлены основные типы обслуживаемых жилищных участков - от самого мелкого (19 домов) до самого крупного (42 дома). Менеджеры всех Демонстрационных проектов представляли собой основные категории управленческой иерархии городского жилищного хозяйства - от бывшего заместителя начальника жилищного треста до бывшего директора ЖЭУ.

Разнообразие характеристик Демонстрационных проектов позволяло отработать экспериментальные рыночные инструменты применительно к различным условиям городского жилищного хозяйства.

С началом работы Демонстрационного проекта-1 начался второй этап экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента в городском жилищном хозяйстве. Основными объектами наблюдения на этом этапе являлись Демонстрационные проекты 1 и 2.

Осуществление Демонстрационных проектов с самого начала предполагало единые, как и для районных жилищных трестов, ограничения бюджетного финансирования. Это означало:

1)  единые правила определения величины расходов на содержание обслуживаемого жилищного фонда;

2)  общие правила формирования доходной части сметы;

3)  выделение полагающейся доли основных фондов и оборотных средств для обеспечения обслуживания.

Выполнение условий эксперимента проверялось на всех этапах мониторинга.  Расходы на содержание муниципального жилищного фонда определялись на основе единых общегородских норм и фактических тенденций, сложившихся в сфере жилищного обслуживания. Выделялись пять групп расходов.

Во‑первых, на основе нормативного штатного расписания, рассчитанного для разных жилищных организаций с учетом характеристик обслуживаемых домов, определялась численность различных категорий персонала и необходимый суммарный фонд заработной платы. Соотношение и размер ставок заработной платы были определены на основе единой тарифно-разрядной сетки. На этих принципах были определены исходные значения фонда оплаты труда и численности персонала для Демонстрационных проектов. Доля заработной платы персонала в смете разных жилищных трестов города составляла в тот период от 35 до 50%. В этом же интервале находилась доля заработной платы в плановых сметах Демонстрационных проектов ‑ 41% в Демонстрационном проекте‑1 и 35% ‑ в Демонстрационном проекте‑2.

Во‑вторых, в смету расходов включались начисления на заработную плату работников жилищных организаций, величина которых определялась на основе государственных законов. Эти начисления передавались в государственные пенсионные фонды. В среднем для всех жилищных трестов города доля таких начислений составляла от 15 до 20% всех расходов. Примерно такую же величину они составили и в сметах Демонстрационных проектов.

В‑третьих, определялась величина расходов на оплату услуг смежных организаций, без которых технологически невозможно содержание жилищного фонда. К ним относились спецавтохозяйство, занимающееся вывозом мусора, организация "Сибирьлифтремонт", обслуживающая лифты в многоэтажных домах, санэпидемстанция, осуществляющая санитарный контроль и дератизацию ‑ борьбу с паразитами и грызунами, Всероссийское добровольное противопожарное общество и служба противопожарной автоматики, контролирующие противопожарное состояние зданий и вентиляцию. Цены их услуг определялись на основе тарифов, утверждаемых мэрией. Как правило, доля оплаты услуг смежных организаций составляла в разных жилищных трестах от 10 до 25%. Для Демонстрационных проектов, с учетом характеристик жилищного фонда и потребности в услугах таких организаций, плановая величина расходов на эти цели была определена на уровне 14‑18%.

В‑четвертых, на основе нормативов и сложившейся практики обеспечения труда работников необходимыми материалами, а также тарифов на электроэнергию (для освещения мест общего пользования и рабочих мест) определялись плановые расходы на приобретение материалов и оплату электроэнергии, составлявшие обычно около 5%. Поскольку Демонстрационным проектам в полном объеме не были переданы положенные материалы в натурально‑вещественной форме, то в смете были определены дополнительные расходы на их приобретение. В связи с этим доля расходов на приобретение материалов в смете Демонстрационных проектов составила около 15%.

В‑пятых, исходя из физического состояния обслуживаемых зданий и финансовых возможностей бюджета города и районов, планировались затраты на проведение ремонтных работ силами привлекаемых подрядных организаций. Расходы на эти цели составляли от 7 до 17% плановой сметы жилищных трестов. Для Демонстрационных проектов величина расходов на текущий ремонт была определена на уровне той же доли сметы, которая сложилась в жилищных трестах города. Для Демонстрационного проекта‑1 доля этих расходов составила 8%, а для Демонстрационного проекта‑2 - 16%, т.к. физический износ жилых домов на этом участке был очень высок.

В соответствии с описанными правилами определения плановых расходов на содержание жилищного фонда складывались уровни затрат на содержание 1 кв.м муниципального жилья в разных районах города. В 1993 г. они колебались относительно средней по городу величины от 0.81 до 1.67. На Демонстрационных проектах 1 и 2 эти величины составили в 1993 г., соответственно, 1.07 и 1.15 (рис.5.1).

Рис.5.1. Различия плановых расходов на содержание
1 кв.м жилой площади относительно среднегородского уровня, г. Новосибирск, 1993

 

Рис.5.1 показывает предельный размах величины затрат на содержание муниципального жилья в городе. Можно видеть, что уровень плановых затрат на Демонстрационных проектах был предусмотрен в границах этого интервала.

В отношении доходов Демонстрационных проектов также предполагалось соблюдение равных условий.

Доходы жилищных организаций планировались таким образом, чтобы покрыть все запланированные расходы. Образование прибыли для них не предусматривалось. Часть доходов жилищные тресты собирали самостоятельно. К ним относилась квартирная плата, вносимая жильцами. Ставки квартирной платы были определены на общегосударственном уровне и не менялись с 1928 г. С 1994 г. в связи с Указом Президента и решениями мэрии города ставки квартирной платы возросли в 400 с лишним раз.

Другую часть самостоятельно собираемых доходов образуют платежи за аренду нежилых помещений в жилых домах, вносимые арендаторами ‑ предприятиями и организациями. Ставки арендной платы утверждались мэром города с учетом типа помещения (подвал или первый этаж) и формы собственности предприятия‑арендатора. Для государственных и муниципальных предприятий ставки были существенно ниже, чем для предприятий частных форм собственности.

Третью часть собираемых доходов составляла плата за возмещение расходов по обслуживанию внутридомовых сетей. Ее вносили коммунальные предприятия, подающие в дома тепло и воду, на балансе которых находились тепло‑ и водосети. Поскольку сети внутри домов и на территории в радиусе 6 метров от каждого дома (называемые внутридомовыми сетями) обслуживаются жилищными организациями, то коммунальные предприятия возмещали им соответствующие расходы по ставкам, единым для всего города.

В 1993 г. доля собираемых доходов (включая квартирную плату, арендную плату и возмещение расходов по обслуживанию внутридомовых сетей) для жилищных трестов города составляла в среднем 23%.

Анализ показал, что правила сбора и величина доходов, собираемых жилищными организациями, устанавливались на общегородском уровне. Жилищные организации, в том числе и на Демонстрационных проектах, не имели права изменять установленный порядок.

Запланированные расходы, не обеспеченные собираемыми доходами, представляли собой план бюджетной дотации. До 1993 г. дотация на содержание муниципального жилищного фонда поступала из городского бюджета. В 1993 г. жилищный фонд был передан на баланс районных администраций. Дотация на содержание жилья стала поступать из районных бюджетов в соответствии с лимитами, утверждаемыми мэрией. Доля дотации в среднем для городских жилищных трестов составила в 1993 г. 77%. Для Демонстрационных проектов лимиты бюджетной дотации также определялись мэрией на основе запросов КЖКХ, выполнявшего роль владельца жилищного фонда.

Собираемые доходы и бюджетная дотация являлись взаимосвязанными, дополняющими друг друга величинами. При определении размера дотации, предназначенной на покрытие расходов жилищного обслуживания, из предполагаемых расходов вычиталась величина плановых собираемых доходов. В районах с наличием большого количества нежилых помещений, привлекательных для арендаторов, и, соответственно, высокой долей собираемых доходов, дотация из бюджета была меньше. Например, в Центральном районе величина дотации в расчете на 1 кв.м жилой площади составляла по отношению к среднегородскому уровню 0.7, а в Первомайском, окраинном районе с неприспособленными для аренды зданиями ‑ 1.25.

На Демонстрационных проектах величина дотации в расчете на 1 кв.м также различалась. На Демонстрационном проекте‑1, где доля арендных площадей была выше средней по городу (17.5 против 8.8%), объем дотации составлял 0.95 от среднегородского уровня. На Демонстрационном проекте‑2 в Первомайском районе доля арендных площадей составляла всего 4.8%, и здесь величина дотации на 1 кв.м была в 1.15 выше среднегородского уровня (рис.5.2).

Рис.5.2. Различия плановой дотации на содержание 1 кв.м жилой площади относительно среднегородского уровня,
 г. Новосибирск, 1993

 

Рис.5.2 показывает, что величина плановой дотации для Демонстрационных проектов находилась в пределах величин, установленных для жилищных трестов города.

При подготовке рыночного эксперимента контролировалось также равенство обеспечения Демонстрационных проектов материальными ресурсами, необходимыми для обслуживания жилищного фонда.

Вплоть до начала 90-х гг. обеспечение государственно-административных организаций основными и оборотными средствами (помещениями для работы, автотранспортом, техникой и механизмами, материалами, канцелярскими товарами и т.п.) осуществлялось в виде натурального распределения и безвозмездных передач. В 90-е гг. обеспечение основными фондами продолжало осуществляться в виде целевых перечислений бюджетных средств на приобретение необходимой техники, строительство капитальных сооружений (гаражей, складов) и не включалось в смету расходов на обслуживание жилищного фонда. Поэтому в смете расходов жилищных трестов отсутствовали расходы на приобретение техники, аренду помещений, а расходы на приобретение материалов и амортизацию были очень низки.

Для обеспечения равных условий работы Демонстрационных проектов по сравнению с трестами города им были переданы предназначенные для обслуживания жилищного фонда производственные помещения, полагающаяся техника, инструменты и материалы. Передача осуществлялась на основе разделительных балансов с трестами, ранее обслуживавшими передаваемый Демонстрационным проектам жилищный фонд. Если не было физической возможности разделить имевшиеся материалы, Демонстрационным проектам передавался денежный эквивалент необходимых материально‑технических средств.

В результате целенаправленной политики Рабочей группы по обеспечению единых условий бюджетного финансирования и материального обеспечения Демонстрационных проектов доля планируемых расходов на обслуживание передаваемого им жилищного фонда не превысила их доли во всем муниципальном фонде. Так, по плану 1993 г. доля расходов Демонстрационного проекта‑1 во всех суммарных расходах жилищных муниципальных организаций составляла 1.06%, а доля обслуживаемого жилья во всем муниципальном жилищном фонде - 1.1%. На Демонстрационном проекте‑2 эти цифры полностью совпали и составили 0.3%.

В течение первого года работы каждого Демонстрационного проекта фактически переданная дотация полностью соответствовала запланированной величине и составила 100% по отношению к плану. Это не превысило объемы бюджетной дотации жилищным трестам города, которые в 1993 финансовом году получили дотацию на уровне 107% по отношению к плану.

Мониторинг первых Демонстрационных проектов в течение первого финансового года показал, что доля фактически произведенных расходов не превысила положенной доли и составила 1.4% от суммы всех расходов на содержание муниципального жилищного фонда (рис.5.3).

Рис.5.3. Соотношение доли расходов Демонстрационных проектов и доли обслуживаемого ими жилья,
 г. Новосибирск, 1993

Таким образом, правила определения расходов на содержание жилищного фонда в Демонстрационных проектах соответствовали правилам, установленным для жилищных трестов, а объемы бюджетных средств соответствовали доле обслуживаемого ими жилищного фонда и не превышали уровня, установленного для всего муниципального жилья.

По условиям Демонстрационных проектов бюджетная дотация должна была поступать на счета новых обслуживающих компаний в начале планового периода ‑ в начале каждого квартала в Демонстрационном проекте‑1 и в начале каждого месяца равными долями в Демонстрационном проекте‑2. Общая величина бюджетной дотации фиксировалась в договоре на управление и не могла быть превышена.

В ходе реализации Демонстрационных проектов ежеквартальная величина дотации из городского бюджета точно соответствовала величине, предусмотренной  договорами. В то же время сроки перечисления дотации со счета представителя владельца на счета компаний не всегда соответствовали срокам, указанным в договорах. Например, для Демонстрационного проекта‑1 только в IV‑ом квартале 1993 г. дотация была перечислена вовремя в полном объеме. В другие кварталы первого года работы вовремя, т.е. в начале квартала, поступало лишь от 27 до 43% плановой дотации.

В условиях жестких бюджетных ограничений уровень расходов на Демонстрационных проектах за год работы не превысил их доходов. Например, по итогам первого года работы Демонстрационного проекта-1 доходы составили 151 млн.руб., а расходы - 150.4 млн.руб.

Эта ситуация была характерна для всех Демонстрационных проектов и не зависела от того, когда они получали предусмотренный  договором объем дотации.

Таким образом, в жилищном обслуживании посредством Демонстрационных проектов была тщательно спланирована и реализована экспериментальная ситуация, на основании которой можно было бы обоснованно судить об эффективности новых способов хозяйствования. Соблюдение равных финансовых ограничений способствовало тому, чтобы в чистом виде оценить действенность новых институциональных элементов и сравнить результаты деятельности компаний на Демонстрационных проектах с деятельностью государственно-административных жилищных организаций города.

 

§2.   Преодоление дефектов
административного управления

Реализация рыночного эксперимента в условиях сохранявшейся раздаточной природы жилищного хозяйства привела к модификации его исходных предпосылок. Если по замыслу в Демонстрационных проектах предполагалось внедрение нового типа частно-контрактных организаций, характерных для рыночной экономики, то по сути стали работать менеджерские компании. От частно-контрактных организаций их отличают две основные черты.

Во-первых, менеджерские компании не имели собственных производственных, материальных и технических ресурсов для ведения обслуживающей деятельности. Необходимые ресурсы передавались им безвозмездно на срок заключенного договора. Соответственно, менеджерские компании не могли по своему усмотрению отчуждать производственные ресурсы (продавать, обменивать и т.п.).

Во-вторых, поскольку менеджерские компании обслуживали часть муниципального (государственного) фонда, то правила их деятельности, порядок движения финансовых средств, стандарты работы, порядок привлечения и использования работников в значительной мере задавались нормативами, регулировавшимися на уровне муниципалитета.

В итоге менеджерские компании стали представлять собой юридические лица, создаваемые для обслуживания конкретного участка муниципального жилищного фонда, которым передаются полагающиеся для обслуживания этого участка производственные ресурсы. Деятельностью менеджерской компании руководит менеджер, выбираемый собственником жилищного фонда на конкурсной основе.

Замена частных компаний менеджерскими, произошедшая в ходе реализации Демонстрационных проектов, представляла собой приспособление идеи рыночного эксперимента применительно к конкретным условиям реформируемого государственного жилищного хозяйства в период 1993-1994 гг. Таким образом, реализация рыночного эксперимента в виде менеджерских компаний означала, что несмотря на сохранение института государственной (муниципальной) собственности и продолжавшего действовать нормативного порядка начали функционировать новые институциональные элементы рыночной экономики - частные формы организаций и контрактная (договорная) модель управления (рис.5.4).

         

 

Рис. 5.4. Договорная модель управления обслуживанием
муниципального жилья

 

Менеджерские компании решали тот же круг вопросов по содержанию муниципального жилищного фонда, что и государственно-административные организации, представленные жилищными трестами города. В то же время менеджерские компании имели принципиальные отличия, которые состояли в следующем:

*    контрактная (договорная) модель управления. Формой взаимоотношений между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией становится договор на управление, в котором предусмотрены взаимные права и обязанности по выполнению конкретных работ, в отличие от административного управления деятельностью государственных жилищных организаций;

*    конкуренция (конкурс) как механизм функционирования организаций. Выбор менеджера (менеджерской компании) осуществлялся собственником жилищного фонда в ходе открытого конкурса претендентов, что отличалось от принятой практики назначения руководителя государственно-административной жилищной организации вышестоящим руководством;

*    изменение хозяйственного статуса. Обслуживание части муниципального жилищного фонда, с полагающимися этому фонду величиной бюджетной дотации, нормативным штатным расписанием работников, основными (за исключением жилищного фонда) и оборотными средствами, передается менеджерской компании, которая, в отличие от государственно-административных организаций, не имеет над собой вышестоящих органов управления, имеет собственный бюджет и самостоятельно распоряжается выделенными фондами и средствами как юридическое лицо;

*    новый финансовый механизм.При заключении договора между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией расходы по содержанию жилищного фонда и управленческие расходы самой компании были разделены. Расходы на управленческую деятельность были названы менеджерским вознаграждением, или платой за управление. Если в государственно-административных жилищных организациях управленческие издержки не отделены от расходов, положенных для обслуживания закрепленного фонда, то в менеджерских компаниях величина платы за управление отделена от всей сметы и строго контролировалась собственником. Кроме того, по условиям договора менеджеру предоставлялась самостоятельность в распределении средств между двумя основными фондами: фондом оплаты труда и фондом материального обеспечения и ремонтов;

*    новые стимулы в трудовой мотивации. Мотивом стимулирования качественной работы менеджерской компании (менеджера) и занятых работников являлась угроза расторжения заключенного договора и потери рабочего места с привлекательной оплатой труда. Это существенно отличалось от практики стимулирования труда через премиальную систему, поскольку в менеджерских компаниях ни для каких категорий работников премии не предусматривались;

*    ориентация на удовлетворенность потребителей. Показателем успешной работы менеджерской компании стала выступать удовлетворенность жильцов, проживающих в обслуживаемом фонде. Рост неудовлетворенности жильцов мог явиться основанием расторжения договора между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией. Это отличалось от внутриведомственного контроля вышестоящих организаций, что характерно для государственно-административного типа жилищных обслуживающих организаций.

Отмеченные принципиальные отличия менеджерских компаний от государственно-административных организаций позволили им уже в течение первого года работы преодолеть ряд дефектов административного управления.

Первым результатом рыночного эксперимента явилось внедрение нового инструмента контроля за уровнем управленческих издержек в виде менеджерского вознаграждения. Менеджерское вознаграждение представляло собой фиксированную величину, которую собственник жилищного фонда платит менеджеру (менеджерской компании) за услуги по управлению процессом жилищного обслуживания. По сути менеджерское вознаграждение заместило собой фонд потребления административно-управленческого персонала треста. Тем самым правила формирования управленческих издержек были изменены и определялись как дополнительная величина затрат по обслуживанию жилищного фонда.

Менеджерское вознаграждение являлось предметом договора между собственником жилищного фонда и претендентом‑менеджером. В случае Демонстрационного проекта‑1 величина менеджерского вознаграждения, на основании переговоров и консультации Постоянного Советника, была зафиксирована на уровне 6.5% от доходной части сметы и не пересматривалась в течение первого года действия контракта.

Для Демонстрационного проекта‑2 менеджерское вознаграждение сначала также составило 6.5% доходной части сметы, а через полгода работы по согласованию между менеджером и собственником жилья было уменьшено, одновременно были изменены правила его формирования.

В Демонстрационном проекте‑3 величина менеджерского вознаграждения с самого начала была установлена в виде фиксированной величины, не связанной с величиной доходной части сметы. Через полгода менеджерское вознаграждение по предложению менеджера было увеличено.

Принципиальным моментом, отличающим менеджерское вознаграждение от издержек управления в государственно-административных организациях, являлось то, что его величина, зафиксированная в договоре, не могла быть увеличена менеджером за счет перераспределения средств сметы. Тем самым для менеджеров блокировалась мотивация к недоиспользованию средств сметы с целью увеличения своих доходов и, соответственно, росту издержек управления, как это наблюдалось в жилищных трестах.

Менеджерское вознаграждение при договорной модели управления Демонстрационных проектов позволяло явно определить и контролировать величину управленческих издержек, которые всегда существовали, но не имели до этого адекватных инструментов регулирования. В управленческой модели Демонстрационных проектов собственник жилья напрямую, а менеджер косвенно были заинтересованы в сокращении доли издержек управления. Для собственника этот интерес был связан с тем, что сокращение доли управленческих затрат означало рост доли средств, направляемых непосредственно на обслуживание и улучшение состояния принадлежащего ему жилищного фонда. Менеджер и менеджерская компания, хотя и стремились к росту менеджерского вознаграждения, тем не менее были заинтересованы в снижении его доли в общих расходах, так как это означало повышение конкурентоспособности в получении и продолжении контракта на обслуживание муниципального жилья.

Демонстрационные проекты показали примеры реализации этих интересов. Так, после заключения договоров на управление в Демонстрационных проектах 1 и 2, где менеджерское вознаграждение фиксировалось как процент от доходной части сметы, произошло непредвиденное многократное увеличение доходов жилищных организаций. Оно было связано, во‑первых, с ростом объемов собираемых доходов, поскольку ставки квартирной платы увеличились в 420 раз, а арендной платы ‑ в 6 раз. Во‑вторых, возрос объем бюджетной дотации на покрытие резко увеличившихся расходов по оплате услуг смежных организаций, рост тарифов в которых составил от 400 до 1000%. Это привело к непредвиденному и значительному увеличению величины менеджерского вознаграждения. В этих условиях на Демонстрационном проекте‑2 во П квартале 1994 г. собственник жилья предложил пересмотреть правила определения менеджерского вознаграждения. Вместо расчета его как доли от доходов он предложил фиксированную величину менеджерского вознаграждения на уровне предыдущего квартала, т.е. уровня заработной платы менеджера (включая начисления). Для следующих периодов предполагалось повышение менеджерского вознаграждения пропорционально росту ставок минимальной оплаты труда в российской экономике. Хотя предложенная величина составляла теперь меньшую долю, чем это было предусмотрено договором, менеджер согласилась с предложенными условиями, так как фактический уровень оплаты труда соответствовал ее запросам.

Другой путь стабилизации доли управленческих издержек в условиях роста расходов наблюдался на Демонстрационном проекте‑1. В этом случае собственник жилищного фонда не предложил пересмотреть величину непропорционально увеличившегося менеджерского вознаграждения. Тем не менее менеджер самостоятельно направила прирост доходов на выполнение дополнительного, по сравнению с планом, объема работ по текущему ремонту подъездов многоподъездного 9‑ этажного дома. Тем самым увеличение абсолютной величины менеджерского вознаграждения не привело к увеличению доли издержек управления в общих расходах.

Эти примеры показывают, что обособление менеджерского вознаграждения, показывающего собственнику жилищного фонда и менеджеру уровень управленческих издержек, позволяло им взаимно контролировать эту величину и не допускать ни ее необоснованного роста, ни уменьшения. В то же время экономический контроль и оценка реальных издержек управления в государственно-административных жилищных организациях при существовавшей системе отчетности были чрезвычайно затруднены. На первом этапе мониторинга работа по расчету реальных управленческих издержек потребовала специальных методик, сбора большого количества дополнительной информации и проведения научного анализа, результаты которого были представлены в главе 4.

          Анализ фактических издержек управления на Демонстрационных проектах в течение первого года работы показал, что их величина относительно уменьшалась (табл.5.2).

Данные табл.5.2 показывают, что в начале Демонстрационных проектов издержки управления в собственных расходах (т.е. в расходах за вычетом обязательных отчислений и платежей) по плану должны были составлять 7%. Фактически за год работы они составили в среднем 6% на Демонстрационном проекте‑1 и 5% ‑ на Демонстрационном проекте‑2.

 

 

Таблица 5.2

Доля менеджерского вознаграждения в смете собственных расходов Демонстрационных проектов,
г. Новосибирск, 1993‑1994

 

Итак, менеджерские компании, получив в расчете на 1 кв.м обслуживаемого жилья равный с государственно-административными жилищными организациями объем финансирования, зафиксировали в виде платы за управление величину управленческих издержек и отделили их от средств, направляемых на обслуживающую деятельность. В результате величина управленческих издержек была уменьшена почти в 1.5 раза и составила в среднем 5.5% против 8% в государственно-административных организациях.

Сокращение доли менеджерского вознаграждения при сохранении привлекательности его абсолютной величины являлось первым следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления менеджерских компаний. В результате обособления издержек управления в виде менеджерского вознаграждения новый финансовый механизм устранил возможность перенаправления средств с выполнения обслуживающей деятельности на рост управленческих издержек.

Вторым следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления явилось изменение доли фонда оплаты труда в совокупных расходах на жилищное обслуживание. Менеджерские компании, получив в полном объеме фонд оплаты труда в соответствии со штатным расписанием, положенным на обслуживаемую часть жилищного фонда, использовали его иначе, чем жилищные тресты. Общая численность работников по сравнению с ЖЭУ не уменьшилась. В то же время уровень заработной платы всех занятых работников был увеличен в среднем на 30%. При этом доля фонда оплаты труда в общих затратах на содержание обслуживаемого фонда в менеджерских компаниях сократилась до 46.5% вместо 59% в жилищных трестах.

Повышение уровня оплаты труда персонала стало возможным за счет того, что менеджерские компании получили в полном объеме всю величину фонда оплаты труда, полагающуюся по нормативам для обслуживания закрепленного жилищного фонда. В то же время ЖЭУ недополучали часть этого фонда, т.к. он частично перераспределялся в вышестоящую трестовскую структуру в виде разного рода "экономии" и направлялся на содержание административно-управленческого персонала и создание трестовских производственных служб.

Менеджеры Демонстрационных проектов повысили ставки оплаты труда настолько, чтобы они стали конкурентными по сравнению с обычными ЖЭУ и позволили привлечь достаточно квалифицированных работников. В результате такого повышения уровень оплаты труда рядовых работников пришел в соответствие с объемом работ, выполнение которых предусматривалось нормативами обслуживания.

За счет уменьшения доли издержек управления и доли фонда оплаты труда во всем объеме полученных средств в менеджерских компаниях повысилась доля фонда средств, направляемых на проведение ремонтных работ. По сравнению с государственно-административными жилищными организациями, в которых эта доля составляла всего 33%, в менеджерских компаниях эта доля стала составлять в среднем 48%. Перераспределение средств, переданных менеджерским компаниям для жилищного обслуживания, в сравнении с жилищными трестами города показано на рис 5.5.

Рис.5.5. Перераспределение средств в ходе рыночного
эксперимента в жилищном хозяйстве,
г. Новосибирск, 1993-1994

Результатом такого перераспределения средств явилось выполнение большего, по сравнению с любым другим ЖЭУ, объема ремонтных работ. Демонстрационные проекты начали решать застарелые, накопившиеся проблемы жилищного обслуживания. На Демонстрационном проекте‑1 был выполнен давно назревший ремонт подъездов жилых домов, заасфальтирован большой участок внутрипроездной дороги. На Демонстрационном проекте‑2 впервые удалось произвести работы по ремонту и прочистке вентиляции в большинстве обслуживаемых домов, заменить стояки, выполнить частичные ремонты бетонированной и шиферной кровли, заасфальтировать часть подъездной дороги. По итогам городских смотров‑конкурсов 1994 и 1995 гг. менеджер Демонстрационного проекта‑2 получала грамоты за высокий уровень благоустройства территории обслуживаемых домов. Таким образом, условия Демонстрационных проектов стимулировали менеджеров перераспределить находящиеся в их распоряжении средства в соответствии с реальными проблемами и направить их на улучшение физического состояния обслуживаемого жилищного фонда. Это явилось третьим следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления.

Таким образом,  Демонстрационным проектам удалось преодолеть дефекты административного управления и блокировать перераспределительно-бюрократический финансовый механизм прежнего административного управления. Уже в течение первого года работы в рамках единых бюджетных ограничений в менеджерских компаниях сформировались  новые пропорции в распределении используемых государственных средств (табл.5.3).

Данные табл.5.3 показывают, что доля затрат на управление и доля затрат на оплату труда работников уменьшились, при этом доля затрат на материальное обеспечение и ремонтные работы возросла.

Таблица 5.3

Экономические пропорции использования
государственных средств на содержание муниципального жилья, г. Новосибирск, 1993‑1994, %

(без учета средств, выплаченных смежным организациям
и перечисленных в фонды социального страхования)

 

Договорная модель управления Демонстрационных проектов, предоставляющая самостоятельность менеджерам, дала им возможность устанавливать соотношения между фондом оплаты труда и фондом материального обеспечения и ремонтов в зависимости от особенностей обслуживаемого жилищного фонда. Поскольку состояние жилых домов требовало прежде всего больших ремонтных работ, то приоритеты естественным образом сместились в сторону увеличения доли средств, направляемых на текущий ремонт. И чем хуже было состояние обслуживаемого фонда, тем больше требовалось средств для выполнения ремонтных работ. Например, доля средств, направленных на материальное обеспечение и ремонты, составила 56% на Демонстрационном проекте-2 по сравнению с 40% на Демонстрационном проекте-1.

Таким образом, новые условия функционирования менеджерских компаний позволили наиболее эффективно использовать средства муниципального бюджета, направленные на содержание муниципального жилья. Результаты второго этапа мониторинга рыночного эксперимента показали, что удалось уменьшить долю средств на непроизводительные расходы и направить больший объем государственных ресурсов на решение наиболее острых проблем содержания жилья.

 

§3.   Восстановление трудовой мотивации

Менеджерское вознаграждение как элемент договорной модели управления выполняло две основные функции. Одна из них, уже описанная, заключалась в его значении для обособления издержек управления и блокирования перераспределительно-бюрократического характера финансового механизма административной модели управления. Другая функция заключалась в формировании эффективной трудовой мотивации руководителей менеджерских компаний.

Прежде всего это было связано с высоким уровнем менеджерского вознаграждения. Несмотря на то, что доля менеджерского вознаграждения в общих затратах не превышала среднеотраслевых издержек управления, расходование его было иным. В Демонстрационных проектах менеджерское вознаграждение использовалось одним менеджером или менеджерской компанией, заменяющими собой трестовскую структуру, а не распределялась между управленцами треста. В результате на Демонстрационных проектах 2 и 3 доходы менеджеров соответствовали уровню руководителей верхнего трестовского звена в государственно-административных жилищных организациях.

Другой особенностью менеджерского вознаграждения являлась возможность его использования по усмотрению менеджера (менеджерской компании), а не в соответствии с нормативными правилами. Собственник жилья контролировал лишь соответствие величины менеджерского вознаграждения величине, предусмотренной договором на управление. Отсутствие регламентации использования менеджерского вознаграждения позволяло менеджеру или компании самостоятельно определять наиболее привлекательные и важные способы его использования ‑ либо для установления высокого оклада менеджеру (в случае Демонстрационных проектов 2 и 3), либо для увеличения доходов менеджерской компании (как в Демонстрационном проекте‑1).

Свобода использования менеджерского вознаграждения, как и его относительно высокая величина, являлись основными стимулами для привлечения менеджеров и менеджерских компаний в Демонстрационные проекты. Во всех трех Демонстрационных проектах менеджерами, заменившими бывших начальников ЖЭУ, являлись энергичные, квалифицированные специалисты‑жилищники, для которых предложенные условия работы оказались привлекательными. Поэтому они были заинтересованы в сохранении и продолжении действия договоров на управление. Например, показателен тот факт, что после расторжения договора на Демонстрационном проекте‑1 по инициативе собственника жилищного фонда, менеджер вновь приняла участие в конкурсе на обслуживание этого жилищного участка.

На Демонстрационных проектах менеджеры использовали новые формы привлечения работников, расстановки кадров и определения уровней оплаты труда, отличавшиеся от практики государственно-административных жилищных организаций.

Вместо приема работников по бессрочному трудовому договору на ставку, предусмотренную в нормативном штатном расписании, менеджер принимал работников на срок, соответствующий сроку договора на управление. При приеме на работу для каждого работника предусматривались конкретные объемы работ, производственные функции и, соответственно, уровень оплаты труда. При этом премии не предусматривались. Стимулирующую роль должна была выполнять заинтересованность работника в сохранении работы с привлекательной оплатой труда. Поскольку российская экономика в тот период характеризовалась высокими темпами инфляции, при приеме на работу оговаривалось изменение заработной платы в соответствии с решениями о пересмотре уровней минимальной оплаты труда в бюджетной сфере.

Возможность проведения самостоятельной политики в отношении персонала, предусмотренная на Демонстрационных проектах, позволила менеджерам учитывать особенности обслуживаемого жилищного фонда и приоритеты текущей деятельности. Уже по истечении года работы Демонстрационных проектов 1 и 2 можно было увидеть общее и специфическое в политике менеджеров по отношению к персоналу.

Демонстрационный проект‑1 в Ленинском районе начал осуществляться на половине жилищного фонда, переданного из ЖЭУ‑26. Предполагалось соответственно, что половина рабочих этого ЖЭУ должна быть привлечена к работе в новой менеджерской компании. Рабочие добровольно решали, перейдут ли они на эту новую работу. Среди желающих менеджер осуществлял отбор работников в менеджерскую компанию. В ходе переговоров с работниками обсуждались объемы выполнения работ и производственные функции. Задача менеджера состояла в привлечении наиболее квалифицированных работников прежнего ЖЭУ.

Нормативный фонд оплаты труда, переданный Демонстрационному проекту, позволил менеджеру предложить работникам более высокую оплату труда, которая в среднем на 34% превышала уровень других ЖЭУ района. Количество принятых работников составило 60% от нормативной величины, зафиксированной в штатном расписании, в то время как в прежнем ЖЭУ‑26 укомплектованность кадрами была на уровне 48%.

Таким образом, было продемонстрировано, что при неизменном уровне бюджетного финансирования оказалось возможным на 12% увеличить численность занятых рядовых работников и в то же время на 34% повысить уровень оплаты их труда.

Сопоставление уровня оплаты труда на Демонстрационном проекте‑1 с уровнем соседних ЖЭУ показывает, что уже с самого начала не только повысился средний уровень заработной платы, но и изменились приоритеты в оплате труда работников разных категорий (табл.5.4).

 

Таблица 5.4

Отношение уровня  заработной платы
 на Демонстрационном проекте-1
к уровню заработной платы в ЖЭУ
Ленинского района, г. Новосибирск, 1993-1994

(для постоянных работников, отработавших полный рабочий месяц),

х В Ленинском районе в 1994 г. электромонтеры и газоэлектросварщики из состава ЖЭУ были переведены в состав производственной службы верхнего звена управления. Поскольку их функции изменились, то сравнение по этим профессиям не проводилось.

 

Наиболее значительно - в 1.53 и 1.81 раза ‑ были увеличены ставки заработной платы для дворников и уборщиков подъездов. В жилищном хозяйстве это всегда были самые низкооплачиваемые категории работников. В то же время состояние дворовых территорий и санитарное состояние подъездов, по данным опросов населения, были наиболее проблемными. В результате такого повышения уровень оплаты труда младшего обслуживающего персонала в целом приблизился к уровню оплаты труда рабочих текущего ремонта. 

Это привело к росту качества обслуживания по этим направлениям. Сопоставление оценок жильцов накануне Демонстрационного проекта и через первые полгода работы показало, что оценки чистоты дворовой территории и чистоты подъездов выросли наиболее значительно ‑ соответственно в 3.2 и 1.9 раза.

Это означало, что уже с самого начала менеджеру удалось найти оптимальное соотношение между числом занятых и уровнем оплаты для категории младшего обслуживающего персонала, что положительно сказалось на результатах их труда. В дальнейшем это соотношение сохранялось, прирост оплаты этих работников соответствовал росту ставок минимальной заработной платы в бюджетной сфере. При этом оценки работы продолжали стабильно возрастать в течение всего срока эксперимента. Тем самым была подтверждена правильность политики менеджера в отношении младшего обслуживающего персонала ‑ дворников и уборщиков подъездов.

В то же время в отношении мусоропроводчиков такое оптимальное соотношение не было найдено. Уровень оплаты труда мусоропроводчика в течение первого года эксперимента был ниже, чем в других ЖЭУ. Оценка содержания мусоропровода, поставленная жильцами после года Демонстрационного проекта, составляла 3.4 и продолжала оставаться одной из самых низких по сравнению другими направлениями работы менеджерской компании.

Сопоставление оценок работы сантехников и электриков показало, что за первые полгода работы Демонстрационного проекта эти оценки стали ниже, чем были до его начала. Проблемы рабочих текущего ремонта, связанные с необходимостью выполнения резко возросшего числа заявок, осознавались и менеджером. Поэтому, если в начале эксперимента уровень оплаты труда сантехников и электриков составлял 0.79‑0.80 от уровня соседних ЖЭУ, то к концу первого года работы уровень оплаты их труда был значительно повышен и стал в 1.55 раза выше уровня сантехников соседних ЖЭУ. Замеры оценок жильцов через год работы показали, что в результате такой политики рабочие текущего ремонта стали работать более успешно. Однако в целом их оценки оставались ниже, чем у дворников и уборщиков, на 12%. Это свидетельствовало о том, что для этой категории работников оптимальное соотношение численности занятых и размера оплаты труда не было найдено. Менеджер не принял достаточного количества электриков и сантехников в штат компании, и следствием этого явились две крупные аварии электротехнического и сантехнического оборудования в течение первого года эксперимента.

Политика по отношению к административно-управленческому персоналу (АУП) на Демонстрационном проекте‑1 носила дифференцированный характер. Наиболее значительно была увеличена оплата труда персонала, работавшего с населением ‑ диспетчера, паспортиста, кассира, ведущего прием платежей от населения. Уровень их оплаты в начале Демонстрационного проекта стал в 1.57 раза выше уровня оплаты аналогичных работников в государственно-административных жилищных организациях. До рыночного эксперимента эта категория работников была низкооплачиваемой, а их работа постоянно вызывала нарекания населения. Жильцы часто отмечали их грубость, невнимательность, равнодушие. Мониторинг показал, что в ходе рыночного эксперимента доля жильцов, недовольных стилем работы и уровнем ответственности этого персонала, сократилась до 12% [28].

Оплата труда директора и главного инженера в течение первого года эксперимента превышала уровень других ЖЭУ примерно на 14%. Поскольку объем работы этих категорий персонала и сложность работ не отличались от обычных ЖЭУ, то не требовалось более значительного стимулирования их труда.

Зарплата главного бухгалтера сразу была повышена на 34%, что превосходило рост оплаты труда всех других работников АУП. Это было связано с тем, что в менеджерской компании бухгалтер имел дополнительные функции по сравнению с бухгалтером обычного ЖЭУ: составление отчетного баланса предприятия, заключение договоров с арендаторами и др. Фактически главный бухгалтер менеджерской компании выполнял роль заместителя менеджера по экономике и финансам. К концу первого года работы Демонстрационного проекта зарплата главного бухгалтера стала еще более значительно ‑ в 1.81 раза ‑ превышать уровень оплаты бухгалтеров ЖЭУ района. На эту должность был принят другой, более квалифицированный специалист. В течение эксперимента работа главного бухгалтера существенно усложнялась, возрастала его финансовая и материальная ответственность, что требовало постоянного роста квалификации, новых профессиональных и компьютерных знаний и, соответственно, адекватной оплаты.

В целом анализ сопоставления уровней заработной платы на Демонстрационном проекте‑1 с оплатой труда работников других ЖЭУ показал, что с самого начала здесь уменьшился разрыв в оплате труда АУП и рядовых работников. Например, если в соседних ЖЭУ района разрыв в оплате труда директора и уборщика составлял  3 раза, то на Демонстрационном проекте ‑ 1.9 раза (рассчитано по данным табл.5.5).

 Таблица 5.5

Уровень фактической заработной платы работников, тыс.руб., г. Новосибирск, март 1994

(для постоянных работников, отработавших полный рабочий месяц)

 

Результатом политики менеджера Демонстрационного проекта-1 по отношению к персоналу стали возросшая заинтересованность работников в труде, сплочение трудового коллектива, идентификация с Демонстрационным проектом и его достижениями. Возросла привлекательность работы, росло число желающих работать в менеджерской компании, освобождающиеся вакансии быстро заполнялись.

Демонстрационный проект‑2 начал реализовываться на базе бывшего ЖЭУ‑25 Первомайского района и состава персонала, который там ранее работал. В этом случае задача менеджера свелась к отбору из состава бывших работников тех, которым предстояло работать в менеджерской компании. В этом районе города предложение рабочей силы превышало спрос, число рабочих мест недостаточно, и многим жителям приходилось ездить на работу в другие районы города. Сохранение работы для большинства рядовых работников Демонстрационного проекта‑2 уже само по себе являлось значительным трудовым стимулом. Поэтому менеджер сначала практически не изменила средний уровень заработной платы персонала и его численность (табл.5.6).

Таблица 5.6

Отношение уровня заработной платы
на Демонстрационном проекте-2 к уровню
 заработной платы в ЖЭУ Первомайского района,
г. Новосибирск, 1993-1994

(для постоянных работников, отработавших полный рабочий месяц),

 

В начале Демонстрационного проекта-2 заработная плата работников в среднем была лишь на 2% выше уровня заработной платы в ЖЭУ района. Больше всего была повышена заработная плата персонала для работы с населением: по сравнению с другими ЖЭУ района она стала выше на 10%. В то же время заработная плата, например, слесарей и электриков, была установлена ниже уровня других ЖЭУ района на 6 и 25% соответственно.

Основные направления политики в отношении персонала определялись менеджером на основе анализа проблем обслуживания. Состояние жилищного фонда требовало перенесения центра тяжести с постоянного "латания дыр" на крупные ремонтные работы по фактической реконструкции систем инженерного обеспечения, восстановлению кровель, асфальтированию дорог и т.п. Выполнение этих работ не могло быть выполнено наличным персоналом рядовых работников и требовало привлечения специализированных организаций или профессионалов. Такая переориентация деятельности означала необходимость инспекции жилищного фонда, большого объема организационных работ по поиску контрагентов, заключению договоров, приобретению нужных материалов, аренде транспорта и др. В связи с этим возникла необходимость сформировать команду квалифицированных управленцев, функции которых значительно расширялись по сравнению с предыдущим составом. Поэтому по истечении года работы уровень оплаты их труда вырос значительнее, чем у других групп работников, а по сравнению с ЖЭУ района управленческий персонал Демонстрационного проекта‑2 имел в 1.67 раза более высокую оплату труда.

В текущей деятельности также была изменена расстановка приоритетов. Большее внимание стало придаваться работам по благоустройству и уборке территории и подъездов. К концу первого года работы заработная плата дворников и уборщиков была повышена и стала на 18% выше, чем в ЖЭУ района.

Оплата труда рабочих текущего ремонта приблизилась к уровню оплаты труда в ЖЭУ района и даже превысила его на 2‑8%. В отличии от других категорий работников, функции и объемы затрат труда сантехников и электриков почти не изменились. Выполнение возросшего числа заявок жильцов в конечном счете свелось к проведению крупных ремонтов инженерного оборудования организациями и  бригадами со стороны.

В итоге через 8 месяцев работы превышение оплаты труда на Демонстрационном проекте‑2, по сравнению с другими ЖЭУ района, составило в среднем 31%.

Эффективность проводимой политики менеджера в отношении персонала была подтверждена ростом оценок жильцов. Замеры, проведенные через первые полгода и год работы показали, что в целом уровень оценок стабильно возрастал. В наибольшей мере возрастали оценки работы дворников и уборщиков, они на 10‑13% превышали средний уровень всех других направлений жилищного обслуживания. Оценки работы сантехников и электриков, в первые полгода невысокие, также к концу года возросли на 2‑8%. Подробнее динамика оценок описана в следующем параграфе.

Анализ рыночного эксперимента на Демонстрационном проекте‑2 показал, что может быть организована эффективная управленческая команда во главе с менеджером, которая способна самостоятельно, без опеки вышестоящей организации, решать проблемы запущенного жилищного фонда.

Важным результатом Демонстрационных проектов явилось определение эффективных пропорций между уровнем оплаты труда и его результатом для большинства категорий работающих. Демонстрационные проекты показали, что передача положенных бюджетных средств, а также соответствующих прав и ответственности самостоятельным менеджерским компаниям позволила им обеспечить такие условия и оплату труда работников, при которых были продемонстрированы лучшие результаты труда по сравнению с государственно-административными жилищными организациями.

 

§4. Повышение уровня обслуживания
     на экспериментальных участках

С началом реализации Демонстрационных проектов поведение жильцов в сфере жилищного обслуживания резко активизировалось. Жильцы стали более пристрастно относиться к имевшимся проблемам, с которыми до того мирились многие годы, и стали чаще обращаться по поводу их решения в новые организации (табл.5.7).

Таблица 5.7

Динамика жалоб жильцов на Демонстрационном проекте-1,
г. Новосибирск, 1993-1994

Виды жалоб	за год, предшествующий эксперименту		за год эксперимента
	%	на семью	%	на семью
Активные жалобы (сигналы)	1.3	0.06	1.0	0.05
Обращения-заявки	21.8	1.02	46.0	2.4*
Латентные жалобы	76.9	3.60	53.0	2.77
Всего	100.0	4.68	100.0	5.22

* По данным фактического учета заявок

За год структура жалоб жильцов на Демонстрационном проекте-1 изменилась. Число и доля обращений-заявок возросли. В среднем каждая семья стала в 2.4 раза чаще обращаться в обслуживающую организацию. За год работы число заявок составило 5238. При этом величина и доля латентных жалоб сократились. Доля активных жалоб-сигналов также стала уменьшаться (рис.5.6). Аналогичные тенденции в изменении структуры жалоб наблюдались и на Демонстрационном проекте-2.

Рис.5.6. Изменение структуры жалоб жильцов в ходе
 эксперимента, Демонстрационный проект-1, %,
г. Новосибирск, 1993-1994

Активизация поведения жильцов означала, что начал всплывать на поверхность "айсберг” проблем, накопленных за годы функционирования государственно-административных жилищных организаций.

Характерным примером является обращение одной из жительниц Демонстрационного проекта-2 в менеджерскую компанию с требованием немедленно починить крышу, которая более 10 лет находилась в аварийном состоянии и протекала из‑за имевшегося строительного дефекта. Поскольку данный ремонт требовал дополнительных денег, то он не мог быть выполнен в короткие сроки. Жительница обратилась с исковым заявлением в суд, который принял решение в ее пользу и обязал менеджерскую компанию выполнить необходимый ремонт.

Заинтересованное отношение жильцов к услугам менеджерских компаний проявилось также в уменьшении значения коэффициента отчуждения. Накануне эксперимента доля жильцов, которые имели повод для обращения в ЖЭУ, но не обратились по причине того, что это все равно не имело смысла, составляла 31%. В ходе реализации Демонстрационных проектов коэффициент отчуждения уменьшался (рис.5.7) и стал ниже, чем в среднем по городу: 27.6 и 28.4% по сравнению с 35.5%.

Рис.5.7. Динамика коэффициента отчуждения жильцов от
сферы жилищного обслуживания, г. Новосибирск, 1993-1994

 

Рост числа обращений и уменьшение отчуждения означали надежды жильцов на то, что менеджерские компании справятся с решением застарелых проблем жилищного обслуживания. 

Таким образом, менеджерским компаниям в первый год работы пришлось работать в более напряженных условиях, связанных с наплывом заявок и обращений. Например, на Демонстрационном проекте‑1 число заявок к сантехникам и электрикам постоянно возрастало от квартала к кварталу и лишь к концу первого года работы стабилизировалось (рис.5.8). За год эксперимента общее число заявок в 2.4 раза превысило уровень предшествующего года.

Рис.5.8. Число заявок к слесарям и электрикам и
результативность их выполнения, Демонстрационный
проект-1, г. Новосибирск, 1993-1994

Увеличение числа заявок сказалось на результативности их выполнения. Рис.5.8 показывает, что в периоды увеличения числа обращений доля невыполненных заявок увеличивалась. В октябре 1993 г. она составляла 47% по сравнению с 42% до начала эксперимента. При стабилизации числа обращений доля невыполненных заявок стала уменьшаться. В то же время число выполненных заявок в течение квартала возросло с 540 до 964 к концу первого года, или увеличилось в 1.8 раза.

Одновременно с самого начала рыночного эксперимента стала увеличиваться доля заявок, выполненных после первого обращения. Накануне эксперимента сразу выполнялось 36% заявок, через полгода работы ‑ 39%, а концу первого года ‑ 46% (табл.5.8).

Таблица 5.8

Результативность выполнения заявок сантехниками
 и электриками на Демонстрационном проекте-1,
г. Новосибирск, 1993-1994

 

Несмотря на то, что сантехникам приходилось работать в условиях резкого роста обращений, оценки жильцов по поводу результатов их работы в ходе эксперимента как на Демонстрационном проекте-1, так и на Демонстрационном проекте-2 постоянно возрастали (рис.5.9).

 

Рис. 5.9. Динамика оценок работы сантехников на
Демонстрационных проектах, г.Новосибирск, 1993-1994

 

На Демонстрационном проекте-1 оценка работы сантехников за год возросла до 3.44, а на Демонстрационном проекте-2, где жилищный фонд и инженерное оборудование были более изношенными - до 3.22.

Работа электриков также получала в ходе эксперимента все более высокие оценки жильцов (рис.5.10).

Рис.5.10. Динамика оценок работы электриков на
Демонстрационных проектах, г. Новосибирск, 1993-1994

На Демонстрационном проекте-1 работа электриков получила оценку 3.35, а на Демонстрационном проекте-2 оценка электриков достигла 3.40.

 Чистота дворов и подъездов также являлась одной из наболевших проблем жилищного обслуживания. В ходе эксперимента оба Демонстрационных проекта по этим направлениям достигли наиболее значительных успехов. Позитивные изменения стали происходить с самого начала эксперимента.

Оценка чистоты дворов через год эксперимента приблизилась к 4 (рис. 5.11). При этом результаты Демонстрационного проекта-1 в улучшении чистоты дворов были более значительными. Через год рыночного эксперимента оценка чистоты дворов достигла здесь 3.84.

 

Рис. 5.11. Динамика оценок чистоты дворов на
Демонстрационных проектах, г. Новосибирск, 1993-1994

Рис.5.12. Динамика оценок чистоты подъездов на
Демонстрационных проектах, г. Новосибирск, 1993-1994

 

 

 

Что касается оценки чистоты подъездов (рис.5.12). то в ходе рыночного эксперимента на Демонстрационном проекте-2 она стала составлять 3.85. Это было самым высоким значением для всех направлений жилищного обслуживания в тот период. На Демонстрационном проекте-1 оценка чистоты подъездов составила 3.61.

Значительный рост оценок обслуживания подъездов и дворов был обусловлен:

·        низким исходным уровнем состояния этих направлений в жилищном хозяйстве,

·        приоритетом этих направлений при осуществлении Демонстрационных проектов, поскольку состояние дворов и подъездов является своеобразной "визитной карточкой" жилищной обслуживающей организации,

·        наличием четких критериев качества работы,

·        восстановлением трудовой мотивации у дворников и уборщиков в связи со значительным ростом оплаты их труда.

Улучшение отношения персонала жилищных обслуживающих организаций к жильцам также являлось одной из важных задач Демонстрационных проектов. Динамика оценок по этому направлению в ходе эксперимента представлена на рис.5.13.

На Демонстрационном проекте-1 позитивные изменения в отношении персонала менеджерской компании к жильцам имели стабильный, устойчивый характер. Значение оценки через первые полгода эксперимента составило 3.37, а через год - 3.61. Жильцы стали отмечать корректный стиль работников менеджерской компании, которые вели себя вежливо и предупредительно даже при невозможности выполнить заявку по тем или иным независящим от них причинам.

            Рис.5.13. Динамика оценок отношения персонала к жильцам на Демонстрационных проектах,
г. Новосибирск, 1993-1994

 

На Демонстрационном проекте-2 оценка отношения персонала к жильцам была ниже. Основной причиной этого служило исходно низкое состояние жилищного фонда, переданного Демонстрационному проекту-2. Поэтому персонал работал в более трудных условиях при постоянном недовольстве жильцов имеющимися проблемами.

Уровень удовлетворенности жильцов замерялся на втором этапе мониторинга посредством интегральных оценок удовлетворенности. В ходе работы менеджерской компании на Демонстрационном проекте-1 доля семей, выставлявших положительные оценки работы, постоянно возрастала. До начала Демонстрационного проекта-1 высокой (44%) была доля семей, оценивавших результаты государственно-административных организаций в основном на 2. За полгода работы менеджерской компании доля таких семей уменьшилась в два раза, а через год работы ‑ почти в 5 раз и составила 9% (рис.5.14).

Рис.5.14. Изменение доли семей, поставивших
интегральную оценку 2, 3 и 4, Демонстрационный проект-1, г. Новосибирск, 1993-1994

Результаты мониторинга Демонстрационного проекта-2 также свидетельствовали о том, что начался рост удовлетворенности жильцов состоянием жилищного обслуживания (рис.5.15)

Рис.5.15. Изменение доли семей, поставивших

 интегральную оценку 2, 3 и 4, Демонстрационный проект-2, г. Новосибирск, 1994

 

Наиболее значительно возросла доля семей, оценивших жилищное обслуживание на 4. К концу первого года работы менеджерской компании на Демонстрационном проекте-2 доля таких семей составила 25%.

Через год рыночного эксперимента в городском жилищном хозяйстве проводился сравнительный анализ результатов деятельности менеджерских компаний и государственно-административных жилищных организаций, представленных жилищными трестами.

Сравнение оценок менеджерской компании на Демонстрационном проекте-1 и жилищных трестов города показало, что оценки менеджерской компании были выше (табл.5.9).

Средняя оценка государственно-административных жилищных организаций по всем направлениям обслуживания составляла 3.41, в то время как в менеджерской компании на Демонстрационном проекте-1 оценка составила 3.51. Для городских жилищных организаций оценки всех направлений жилищного обслуживания были довольно близки между собой и различались на 0.14. На Демонстрационном проекте-1 размах между оценками был выше и достигал 0.44. Это свидетельствовало о сложностях начального этапа реформирования жилищного хозяйства и трудности одновременного решения всех накопленных проблем.

Таблица 5.9

Оценки жилищных трестов и менеджерской компании,
г. Новосибирск, 1994

 

Данные второго этапа мониторинга показали также, что в ходе рыночного эксперимента менеджерским компаниям удалось переломить негативные тенденции в обслуживании муниципального жилья, сложившиеся в предшествующий период (табл.5.10).

Таблица 5.10

Показатели динамики*  жилищного обслуживания,

 г. Новосибирск, 1994

* Показатель динамики (D) рассчитывался следующим образом:

(доля ответивших, что стало лучше) - (доля ответивших, что стало хуже)

 _{(доля ответивших, что изменений не произошло)}

Показатель динамики положительный, если доля отметивших улучшение выше доли отметивших ухудшение. В противном случае показатель динамики отрицательный. Если доли отметивших улучшение и ухудшение равны, то показатель динамики равен 0. Это означает, что в целом изменений не произошло.

Данные табл.5.10 показывают, что по городу в целом оценки по всем направлениям жилищного обслуживания ухудшились, и поэтому суммарный показатель динамики был отрицательным. В то же время на Демонстрационных проектах оценки направлений деятельности возрастали, поэтому показатель динамики был положительным. За полгода работы Демонстрационного проекта-2 показатель динамики составил +0.16, а за год работы на Демонстрационном проекте-1 +1.58.

Сопоставление интегральной оценки на Демонстрационных проектах 1 и 2 со среднегородским уровнем показано в табл.5.11.

Таблица 5.11

Распределение семей по значению интегральной оценки жилищного обслуживания, %, г. Новосибирск, 1994

 

Из табл. 5.11 можно видеть, что в ходе работы менеджерских компаний начала уменьшаться доля семей, неудовлетворенных состоянием жилищного обслуживания и оценивавших работу жилищных организаций на 2. Наиболее ярко это проявилось на Демонстрационном проекте-1, где менеджерская компания проработала уже год. Здесь доля семей, поставивших оценки от 2 до 3, в сравнении с городом была ниже почти в 2 раза.

Менеджерские компании столкнулись с необходимостью решения накопленных проблем, поэтому они вынуждены были сосредоточить усилия на наиболее запущенных направлениях жилищного обслуживания. В связи с этим доля семей, поставивших в основном 4 и 5, отличалась от среднегородского уровня не так значительно и составляла 25-29% на Демонстрационных проектах по сравнению с 21% в городских государственно-административных организациях.

Мониторинг Демонстрационных проектов в течение первого года работы показал, что с самого начала менеджерским компаниям удалось повысить уровень работы по всем направлениям жилищного обслуживания. Этот рост имел стабильный характер, хотя возрастание оценок по разным направлениям происходило неравномерно. Наиболее быстрый и устойчивый результат был достигнут в тех сферах, которые в меньшей степени зависели от технического состояния зданий и инженерных коммуникаций. К ним относились уборка дворовой территории и подъездов, а также отношение персонала компаний к жильцам.

Что касается оценок физического состояния обслуживаемых зданий, то они были получены в ходе технической экспертизы, проведенной на Демонстрационном проекте-1 на втором этапе мониторинга. Одновременно была проведена техническая экспертиза домов-аналогов, обслуживавшихся государственно-административными жилищными организациями в этом районе города. Данные технической экспертизы, полученные на основе анкеты эксперта, сгруппированы по четырем основным направлениям и представлены в табл.5.12.

Таблица 5.12

Оценки технического состояния зданий на
Демонстрационном проекте-1 и домов-аналогов,
г. Новосибирск, 1994

 

Средние оценки технического состояния домов, обслуживавшихся менеджерской компанией и государственно-административными организациями, были достаточно близки и составляли соответственно 3.06 и 3.04. Близость средних оценок подтверждает тезис о том, что изменение технического состояния зданий ‑ очень инерционный процесс, и за год значимые изменения еще не проявляются. Что же тогда является результатом деятельности менеджерской компании по сохранности зданий за год работы?

На Демонстрационном проекте были выше оценки по техническому состоянию подъездов и содержанию инженерного оборудования. В то же время средняя оценка состояния основных конструктивных элементов домов (фундаментов, стен, козырьков, балконов и лоджий и т.д.), обслуживавшихся менеджерскими компаниями, была ниже. Это было связано с исходно проблемным состоянием переданного Демонстрационным проектам жилищного фонда. Оценка состояния подвалов в домах Демонстрационного проекта-1 также была несколько ниже.

В то же время различие оценок по направлениям технического состояния домов свидетельствовало о специфике политики и разных приоритетах менеджерских компаний в обслуживании зданий. Например, данные первого этапа мониторинга показали, что техническое состояние подъездов было неудовлетворительным и являлось наиболее отсталым направлением деятельности большинства ЖЭУ города. Именно на этом направлении менеджерская компания за год смогла добиться улучшения по сравнению с государственно-административными жилищными организациями города. Это подтверждается сопоставлением оценок этих направлений в ходе технической экспертизы. Если в менеджерской компании оценка состояния подъездов составила 3.03 , то для домов-аналогов - 2.81.

Состоянию инженерного оборудования менеджерская компания с первых дней работы также уделила особое внимание. Оборудование домов на Демонстрационном проекте-1 в 1993 г. было первым в городе подготовлено к зимнему отопительному сезону и получило высокую оценку при сдаче его инспекторам теплосетей. Это повлияло на более высокий уровень оценки состояния инженерного оборудования на Демонстрационном проекте-1 - 3.04 по сравнению с 2.99 для домов-аналогов.

Итоговым результатом деятельности менеджерской компании по улучшению технического состояния обслуживаемого жилищного фонда в первый год работы явилось выявление основных пpоблем жилых зданий и выполнение на пpиоpитетной основе наиболее срочных pемонтных pабот.

* * *

Накануне рыночных преобразований жилищного хозяйства обслуживание осуществлялось государственно-административным типом организаций, которым передавались средства государственного бюджета. Руководство государственно-административных организаций осуществляло перераспределение полученных средств между своими звеньями и контролировало их деятельность.

Реализацией рыночной реформы в жилищном хозяйстве стали Демонстрационные проекты, в которых была предложена контрактная (договорная) модель управления и апробирован новый механизм функционирования.

Сравнение результатов деятельности менеджерских компаний на Демонстрационных проектах с действующими государственно-административными организациями в жилищном хозяйстве предоставило уникальную возможность соизмерения издержек управления в существовавшей административной модели и новой договорной модели управления. Менеджерские компании продемонстрировали, что издержки управления в жилищных трестах были непропорционально высоки, а структура расходования государственных средств, предназначенных для жилищного обслуживания, крайне нерациональна.

Демонстрационные проекты, в которых была показана возможность эффективного использования бюджетной дотации, доказали, что получение бюджетных средств само по себе не является фактором неэффективной деятельности. Экономико-социологический мониторинг рыночного эксперимента показал, что договорная модель управления и соответствующий ей механизм функционирования позволяют организациям, использующим бюджетные средства, повысить качество работы и восстановить эффективную трудовую мотивацию всех групп работников.  

---