Глава 6

Закономерности институционального
обновления раздаточной экономики

 

 

 

 

 

 

Основы теории институционального развития раздаточной экономики России и результаты экономико-социологического мониторинга современного периода институциональных изменений позволяют объяснить логику происходящих в России процессов. Их содержанием является не переход к альтернативной рыночной экономике, а обновление институциональной среды и модернизация базового института государственной собственности.

В шестой главе показаны закономерности институционального обновления раздаточной экономики. Основными чертами этого обновления являются становление новой договорной модели управления, формирование нового механизма бюджетного регулирования вместо государственного плана и развитие институционального механизма жалоб как регулятора раздаточной экономики.

         
§ 1. Исчерпание приватизационного
потенциала

Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве представляли собой экспериментальную стадию в развитии рыночной реформы. Поскольку они показали лучшие результаты в жилищном обслуживании, то на следующем шаге ожидалось распространение менеджерских компаний в масштабе отрасли. Условием такого распространения должно было стать соответствующее преобразование институциональной среды всего общества. Прежде всего это означало преобразование базового института собственности, т.е. замену государственной собственности на частную. Тем самым предполагалось привести в действие приватизационный потенциал населения. В жилищной сфере это должно было означать формирование значительного слоя частных владельцев и создание условий для развития конкурентной среды в жилищном обслуживании.

Условия для реализации приватизационного потенциала населения в жилищной сфере стали создаваться Законом от 04.07.1991 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", который предусматривал создание негосударственных, частных собственников жилья. Частные владельцы жилья должны были выступить в качестве основных потребителей услуг частно-контрактных жилищных организаций, создание которых предусматривалось программами рыночной реформы. В связи с этим на всех этапах мониторинга рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве анализировалось проявление приватизационного потенциала в жилищной сфере.

В ходе опроса жильцов на первом этапе мониторинга в 1993 г. определялись уровень и намерения относительно приватизации квартир, отношение населения к новым типам обслуживающих жилищных организаций, характер запросов по качеству и ассортименту жилищных услуг, а также финансовые возможности населения самостоятельно без государственной поддержки содержать занимаемое жилье. Одновременно определялся уровень приватизации квартир в различных домах.

В обследованном жилом массиве уровень приватизации квартир составил в тот период 27%, что соответствовало статистическим данным о самом высоком уровне приватизации жилья в данном районе. Еще 8% семей  подали документы на оформление приватизации жилья. 28% семей собирались в дальнейшем приватизировать свои квартиры, хотя на момент опроса документов не подали. 37% семей приватизировать жилье не собирались.

Величина приватизационного потенциала напрямую связана с материальным благосостоянием населения. Если в ходе рыночных реформ значительная часть населения улучшает свое материальное положение, то приватизационный потенциал возрастает. В противном случае приватизационный потенциал исчерпывается, в то время как этатизационный потенциал восстанавливается и начинает расти.

В связи с этим в ходе мониторинга выявлялась зависимость между приватизацией жилья и структурой населения по уровню материального благосостояния. Индикаторами материального благосостояния выступали жилищная и материальная обеспеченность населения.

Зависимость между уровнем жилищной обеспеченности семей и их приватизационным поведением показана на рис.6.1. Для анализа этой зависимости использовались 5 из 8 жилищных классов, описанных в главе 2 § 3, доля которых составила 93%. Малочисленные статистически незначимые классы неблагоустроенного (слабо благоустроенного), служебного и арендованного жилья не рассматривались.

Рис.6.1 иллюстрирует следующую выявленную тенденцию: чем лучше по качеству и большей площади жилье имела семья, тем активнее было ее приватизационное поведение. Так, доля приватизированных квартир в высшем классе жилищной стратификации составляла 44%, а в низшем классе - 2%. Семьи из разных жилищных классов отличались и по своим намерениям приватизировать жилье в ближайшее время. Соответственно, доля тех, кто не собирался приватизировать квартиру, составляла в высшем классе - 20%, а в низшем - 78%.

 

Рис.6.1. Уровень приватизации жилья в разных жилищных классах*, %, г. Новосибирск, 1993

*    I -      семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена семьи приходится более 12 кв.м, число комнат больше числа проживающих

     П - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится более 12 кв.м, число комнат равно числу проживающих

    Ш - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена      семьи приходится от 9 до 12 кв.м

    IV - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится менее 9 кв.м

     V - семьи, проживающие в коммунальных благоустроенных квартирах

Почему же не все семьи, имевшие наилучшие в городе жилищные условия, были намерены приватизировать свои квартиры? Ответ на этот вопрос был получен в результате сопоставления уровня приватизации жилья с уровнем жилищной и материальной обеспеченности семей одновременно.

На рис.6.2 показано, что уровень приватизации квартир зависел не только от жилищной обеспеченности, но и от уровня  материальной обеспеченности семей.

В высшем жилищном классе при высокой материальной обеспеченности (группа 1) уровень приватизации жилья составлял 83%, а в группе 3 с низким уровнем материальной обеспеченности - 60%. В то же время в группах с низшей жилищной обеспеченностью наиболее материально обеспеченные семьи (группа 7) приватизировали 76% своих квартир, в то время как семьи с наихудшими материальными условиями (группа 9) - только 40%.

Рис.6.2. Уровень приватизации жилья в разных жилищноматериальных группах*, %, г.Новосибирск, 1993

* 1-  высшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

 2 - высшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

 3 - высшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

 4 - средняя жилищная и высшая материальная обеспеченность

 5 - средняя жилищная и средняя материальная обеспеченность

 6 - средняя жилищная и низшая материальная обеспеченность

 7 - низшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

 8 - низшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

 9 - низшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

Уровень благосостояния населения оказался также определяющим для формирования отношения жильцов к новым типам жилищных организаций, внедрение которых предполагалось в ходе рыночной реформы.

При опросе жильцам задавались вопросы о том, как они относятся к эксперименту по привлечению частной компании для обслуживания тех домов, в которых они проживают, а также поддерживают ли предложение о передаче обслуживания жилья частным компаниям по городу в целом. Два вопроса позволяли получить более полную картину отношения населения к этому принципиально новому для российской практики явлению.

Анализ ответов показал, что в разных жилищно-материальных группах разброс доли сторонников эксперимента составлял от 47 до 78% (рис.6.3).

Рис. 6.3. Доля сторонников рыночного эксперимента в
разных жилищно-материальных группах*,%,
 г. Новосибирск, 1993

     *  1-  высшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

     2 - высшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

     3 - высшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

     4 - средняя жилищная и высшая материальная обеспеченность

     5 - средняя жилищная и средняя материальная обеспеченность

     6 - средняя жилищная и низшая материальная обеспеченность

     7 - низшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

     8 - низшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

     9 - низшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

 

Наглядно видно, что фактор материального благосостояния при прочих равных условиях положительно влиял на отношение к эксперименту в сфере жилищного обслуживания. Действительно, именно среди самых материально обеспеченных доля сторонников эксперимента была наивысшей - от 68 до 78% (прямая А).

В то же время уровень жилищной обеспеченности семей в сочетании с материальным благосостоянием оказывал обратное влияние на заинтересованность в реформах. Чем лучше были жилищные условия семей, тем меньше среди них оказывалось сторонников эксперимента по привлечению частных компаний. Например, при низкой материальной обеспеченности среди семей с наилучшими жилищными условиями доля сторонников рыночных преобразований составляла 47%, а среди семей с наихудшими жилищными условиями - 61% (прямая Б).

И та, и другая зависимости, выраженные прямыми А и Б, отражали стереотипы массового сознания того периода о том, что частные услуги, предоставляемые негосударственными организациями, являются более дорогими. На это прямо указывали многие респонденты: двадцатая часть опрошенных семей в явном виде сформулировала опасения повышения цен в связи с деятельностью частных компаний, а кое-кто говорил, что поддерживает рыночный эксперимент только в том случае, если не будут повышаться цены на услуги. Поэтому более обеспеченные семьи в целом относились к эксперименту позитивнее. Среди малообеспеченных семей более всего опасались эксперимента те, которые имели лучшие жилищные условия и не были уверены в том, что им под силу будет это жилье содержать. Именно поэтому среди семей с самой низкой материальной и самой высокой жилищной обеспеченностью наблюдалось наименьшее число сторонников рыночного эксперимента (47%).

На первом этапе мониторинга также определялся характер запросов семей в сфере жилищного обслуживания. Жильцам было предложено самостоятельно перечислить необходимые услуги, в которых они нуждаются. Анализ ответов позволил выявить три потенциальных сегмента услуг в жилищном обслуживании накануне рыночных реформ (рис.6.4).

Сегмент А характеризовал потребности самой обеспеченной группы с наилучшими жилищными условиями. В соответствии с численностью данной группы в апреле 1993 г. сегмент А составлял примерно 4% всего объема требуемых жилищных услуг. Предъявляемый этой группой запрос включал комплекс услуг для обеспечения наиболее высокого жилищного стандарта, своего рода элитные услуги. К этому набору относились услуги по перепланировке квартир, охране квартир, установлению решеток на окнах, устройству сигнализации и т.п., потребность в приходящих домработницах и др.

 

Рис. 6.4. Доля нуждающихся в дополнительных услугах  для разных жилищно-материальных групп семей*, г. Новосибирск, 1993

*  1-  высшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

2 - высшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

3 - высшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

4 - средняя жилищная и высшая материальная обеспеченность

5 - средняя жилищная и средняя материальная обеспеченность

6 - средняя жилищная и низшая материальная обеспеченность

7 - низшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

8 - низшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

9 - низшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

Сегмент В охватывал потребности материально обеспеченных групп, но имеющих средние или низшие жилищные условия. Высокие доходы этих семей в сочетании с неудовлетворяющими их, как правило, жилищными условиями определяли потребность в услугах, которые бы улучшили качество занимаемого ими жилья. К таким услугам относились дополнительный ремонт и отделка квартиры, установка нового сантехнического оборудования, двойных дверей, устройство встроенных шкафов и т.п. Объем сегмента В составлял 24%.

Сегмент С включал в себя потребности групп с недостаточным уровнем материальной обеспеченности. При этом жилищные условия этих семей были различными. Семьи данной группы предъявляли запрос в основном на стандартные услуги из нормативного набора, которые включали в себя выполнение традиционных для ЖЭУ работ, не выполненных в плановые сроки. Например, к таким услугам были отнесены замена изношенной сантехники, выполнение капитального ремонта дома и квартир, кровельные работы. В этом наборе также была велика доля ремонтных услуг внутри квартиры: потребность замены проржавевшей трубы, электрических розеток и др. Доля сегмента С была наиболее велика и составляла 72%.

В ходе рыночных реформ предполагалось, что квартирная плата, собираемая с жильцов, будет постепенно возрастать до уровня покрытия издержек жилищных обслуживающих организаций. Малообеспеченным семьям, для которых эти расходы могли бы оказаться значительными, предполагалась выплата государственных субсидий (компенсаций). Поэтому на первом этапе мониторинга семьям задавался вопрос о том, смогут ли они при условии значительного роста квартирной платы содержать квартиру самостоятельно или им потребуются специальные государственные пособия. Из общего числа семей 11% ответили, что в пособиях вряд ли будет нужда, 36% отметили, что пособия, возможно, потребуются, а 50% заявили, что пособия потребуются обязательно. Таким образом, только десятая часть населения была готова самостоятельно содержать жилье в условиях ожидавшегося в тот период роста квартирной платы.

В группах с разным уровнем благосостояния потребность в государственной поддержке для содержания жилья оказалась разной (рис.6.5).

Как и следовало ожидать, чем выше был уровень материальной обеспеченности семьи, тем меньше она нуждалась в государственной поддержке. Если в группах 3,6 и 9 с низшей материальной обеспеченностью на необходимость государственных жилищных пособий указали 71-73% семей, то в группах 1,4 и 7 с высшей материальной обеспеченностью - лишь 13-21% семей.

На первом этапе мониторинга на основе анализа приватизационного поведения населения, отношения к созданию частных организаций в жилищном обслуживании, характера запросов семей на жилищные услуги и финансовых возможностей самостоятельно содержать жилье было определено соотношение приватизационного и этатизационного потенциалов населения в жилищной сфере накануне рыночной реформы.

Рис. 6.5. Доля нуждающихся в государственной
 поддержке для содержания жилья в разных жилищно-материальных группах*, %, г. Новосибирск, 1993

     *  1-  высшая жилищная и высшая материальная обеспеченность

     2 - высшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

     3 - высшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

     4 - средняя жилищная и высшая материальная обеспеченность

     5 - средняя жилищная и средняя материальная обеспеченность

     6 - средняя жилищная и низшая материальная обеспеченность

     7 - низшая  жилищная и высшая материальная обеспеченность

     8 - низшая жилищная и средняя материальная обеспеченность

     9 - низшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

 

Основная масса семей - примерно 70% - отличалась слабой активностью в приватизации жилья, предпочитала бесплатные услуги, положенные по нормативам, и была ориентирована на государственную поддержку в содержании жилья. Одновременно предъявляемый ими запрос на жилищные услуги не выходил за рамки стандарта, традиционно обеспечиваемого государственными жилищными организациями. Эта группа составляла величину этатизационного потенциала населения накануне реформы, поскольку была заинтересована в сохранении определяющего влияния государства в экономической жизни. Под реформами эта группа населения подразумевала преобразования внутри государственной системы жилищного обслуживания и необходимость подтягивания государственных стандартов до уровня современных потребностей.

Другая группа семей, составлявшая в 1993 г. около 30%, предпочитала активное развитие рыночных отношений в жилищном хозяйстве. Эти семьи были готовы самостоятельно содержать свое жилье, поддерживали развитие рынка платных услуг и активно приватизировали свои квартиры. Эта группа семей определила величину приватизационного потенциала населения в жилищной сфере накануне рыночных реформ.

По замыслу рыночных реформ, дальнейшим шагом реализации приватизационного потенциала в жилищной сфере и возникновении класса частных владельцев должны были стать кондоминиумы, т.е. товарищества домовладельцев. Основой создания кондоминиумов на базе муниципального жилья являлся рост доли приватизированных квартир в жилых зданиях.

На первом этапе мониторинга сплошной характер опроса жильцов будущего экспериментального участка позволил определить уровень приватизации квартир в каждом конкретном доме (рис.6.6).

 

Рис. 6.6. Уровень приватизации квартир в домах на
первом экспериментальном участке,%,
г. Новосибирск, 1993

 Размах доли приватизированных квартир в обследованных домах составил от 0 до 42%. При этом распределение разных жилищно-материальных групп семей по домам оказалось очень неоднородным. Только в одном из домов - трехэтажном, "сталинской" постройки 1954 г., после капитального ремонта, где проживало всего 29 семей, большинство семей являлись высоко обеспеченными. В двух домах, построенных в 30-е годы и не прошедших капитальный ремонт, 91 и 78% всех проживающих составляли семьи с самым низким уровнем благосостояния. В остальных 30 домах в тех или иных пропорциях были представлены все группы жилищно-материальной стратификации. Другими словами, примерно 1% всех семей составляли самые обеспеченные, с наилучшими жилищными условиями семьи, проживающие в хороших домах, 4% - это самые бедные семьи, живущие в самых плохих домах, а основная масса - 95% - это разные по уровню благосостояния семьи, проживающие в разных по качеству домах.

Данные мониторинга подтвердили общие закономерности расселения семей с разным уровнем благосостояния в жилищном фонде российских городов. Они заключаются в том, что только для элитарных и беднейших групп населения, доли которых очень малы, существует полное соответствие между уровнем благосостояния семьи и качеством дома, в котором они проживают. Основная масса жилищного фонда характеризовалась равномерным расселением всех жилищно-материальных групп семей.

На основе выявленной взаимосвязи между уровнем благосостояния семьи и уровнем приватизации занимаемого жилья, с одной стороны, и закономерностями расселения семей в домах муниципального жилищного фонда, с другой стороны, на первом этапе мониторинга был сделан прогноз об уровне приватизации жилых домов. Он заключался в том, что доля однородных типов домов, т.е. в основном с приватизированными квартирами или в основном с неприватизированными, будет очень низкой. В массовом масштабе в домах будут представлены как владельцы приватизированных квартир, так и квартиросъемщики муниципального жилья. Следовательно, широкое распространение кондоминиумов в ходе рыночной реформы представлялось маловероятным.

Задачей второго этапа мониторинга являлось изучение динамики приватизационного потенциала населения на основе процессов приватизации жилья. Одновременно оценивалась информированность населения о кондоминиумах, т.к. в этот период Указом Президента от 23.12.1993 было утверждено "Временное положение о кондоминиуме".

Выявленные на первом этапе мониторинга тенденции в приватизационном поведении семей сохранялись на протяжении дальнейшего периода. Так, по данным репрезентативного обследования муниципального жилья г. Новосибирска в апреле 1994 г., семьи из высших классов жилищной стратификации более активно продолжали приватизировать свои квартиры (рис.6.7).

Рис. 6.7. Уровень приватизации жилья в разных жилищных классах*, %, г. Новосибирск, 1994

* I -         семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена семьи приходится более 12 кв.м, число комнат больше числа проживающих

 П -          семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится более 12 кв.м, число комнат равно числу проживающих

 Ш -         семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена      семьи приходится от 9 до 12 кв.м

 IV -         семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится менее 9 кв.м

  V -         семьи, проживающие в коммунальных благоустроенных квартирах

Среди семей из высшего класса жилищной стратификации 71% приватизировали свои квартиры, в то время как в низшем жилищном классе доля приватизированных квартир составила 12%. Общий уровень приватизации муниципального жилья в этот период достиг 34%.

Информированность населения о кондоминиумах была довольно низкой. Так, в октябре 1994 г., спустя почти год после выхода Указа о кондоминиуме, на вопрос: "Слышали ли Вы о том, что в городе создаются кондоминиумы?" - положительно ответили лишь 10% опрошенных семей.

На третьем этапе мониторинга основное внимание было уделено анализу распространения кондоминиумов, поскольку в этот период повсеместно отмечался спад темпов приватизации квартир. Пик жилищной приватизации в России приходился на 1-й квартал 1993 г. и наблюдался в основном на первом этапе мониторинга.

Общий уровень приватизации муниципального жилья в мае 1995 г. составил 38%. По-прежнему семьи с худшими жилищными условиями характеризовались наименее активным приватизационным поведением (рис.6.8).

Рис. 6.8. Уровень приватизации жилья в разных жилищных классах*, %, г. Новосибирск, 1995

   * I -      семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена семьи приходится более 12 кв.м, число комнат больше числа проживающих

     П - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится более 12 кв.м, число комнат равно числу проживающих

    Ш - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена      семьи приходится от 9 до 12 кв.м

    IV -      семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена     семьи приходится менее 9 кв.м

     V -      семьи, проживающие в коммунальных благоустроенных квартирах

В низшем жилищном классе уровень приватизации квартир был почти в 6 раз ниже, чем в высшем классе жилищной стратификации.

В этот период также сохранялись различия в уровне приватизации муниципальных домов. По данным статистического обследования 87 домов в Ленинском районе г. Новосибирска в мае 1995 г. уровень приватизации квартир в них существенно различался (табл.6.1).

Таблица 6.1

Структура домов по уровню приватизации квартир,
г. Новосибирск, 1995

 

В большинстве домов (77%) в этот период было приватизировано менее половины квартир, что подтвердило влияние характера расселения жилищно-материальных групп семей на разноуровневый характер приватизации жилых домов, выявленное на первом этапе мониторинга.

На третьем этапе мониторинга в мае 1995 г. были получены дополнительные данные об информированности и отношении населения к кондоминиумам. По сравнению с предыдущим периодом информированность населения,  хотя и возросла в 2 раза, составила всего 20%. Таким образом, основная масса опрошенных семей не знала о том, что в городе создаются кондоминиумы.

В связи с этим преобладало неопределенное (безразличное) отношение к созданию кондоминиумов. Ответы на вопрос: "Если в вашем доме будут создавать кондоминиум, как вы к этому отнесетесь?" - распределились следующим образом: “буду против” - 20% , “поддержу” - 18%, “все равно” - 9%, “не знаю” - 53%.

В ходе рыночных реформ ожидалось, что приватизация квартир в домах будет способствовать созданию кондоминиумов, т.к. владельцы приватизированных квартир будут заинтересованы в объединении и совместной эксплуатации своей собственности. Результаты мониторинга не выявили связи между отношением к кондоминиуму у жильцов, приватизировавших и не приватизировавших свои квартиры (табл.6.2).

Таблица 6.2

Приватизация квартир и отношение к кондоминиуму,
г. Новосибирск, 1995

На основе данных табл.6.2. можно видеть, что приватизация квартиры не влияла на отношение опрошенных жильцов к созданию в их доме кондоминиума.

По состоянию на апрель 1996 г. на базе муниципального жилья не было создано ни одного кондоминиума. Два имевшихся в городе кондоминиума были созданы жильцами вновь построенных домов, полностью оплатившими стоимость строительства своего жилья.

Таким образом, мониторинг институциональных изменений в жилищной сфере показал следующее. Приватизация квартир не привела к созданию частных собственников жилищного фонда, т.к. владельцы приватизированных квартир не стали в массовом масштабе создавать кондоминиумы, для которых были предусмотрены правила содержания жилья в условиях рыночной среды. Права отдельных владельцев приватизированных квартир в сфере содержания жилья не отличались от прав ответственных квартиросъемщиков накануне рыночных реформ.

Исчерпание приватизационного потенциала населения, выразившееся в ограниченном объеме приватизации квартир и жилых зданий, является первой закономерностью институциональных преобразований раздаточной экономики. Несмотря на законодательные условия, призванные способствовать проявлению и развитию приватизационного потенциала в жилищной сфере, в 1996 г. в России не сформировался значительный слой частных собственников жилищного фонда, которые могли бы выступить заказчиками услуг частно-контрактных жилищных организаций.

§ 2. Метаморфоза рыночных форм

Демонстрационные проекты по передаче обслуживания муниципального жилья частным управленческим компаниям в г. Новосибирске являлись экспериментальным полигоном для отработки рыночных механизмов хозяйствования с целью преобразования раздаточной экономики России. Их осуществление происходило в искусственно заданной среде, в которой специально контролировались поведение основных участников эксперимента и соблюдение ими своих ролей.

Летом 1994 г. результаты первого года работы Демонстрационных проектов рассматривались на расширенном заседании Рабочей группы, созданной по решению мэра для контроля за соблюдением экспериментальных условий на Демонстрационных проектах и анализа итогов деятельности. Была отмечена успешность менеджерских компаний в жилищном обслуживании. В связи с этим было принято решение о продолжении их деятельности без специального контроля и опеки городских органов власти. Таким образом, Демонстрационные проекты перестали представлять собой искусственный элемент системы городского жилищного обслуживания и стали развиваться в естественной среде.

Под влиянием существующих условий менеджерские компании Демонстрационных проектов стали трансформироваться в организации частно-административного типа. Природа этих организаций и характер изменения институциональной среды в жилищном хозяйстве являлись предметом третьего этапа мониторинга, проводившегося с ноября 1994 по апрель 1996 г.

Возникновение частно-административных организаций являлось повсеместным явлением начального периода рыночных преобразований раздаточной экономики России. Частно-административные организации являлись метаморфозой рыночных форм, характерных для институциональной рыночной среды при доминировании частной собственности. В России организации такого типа имели лишь видимость частных, поскольку стали воспроизводить черты административной модели управления.

Накануне рыночных реформ государственно-административные организации, являвшиеся основным типом хозяйствующих субъектов, находились в кризисе. В этих условиях начались в массовом масштабе приватизация и акционирование предприятий, что означало фактически безвозмездную передачу владения и управления государственным имуществом новым частным формам. Другими словами, части государственной собственности обособлялись и передавались во владение и управление приватизированным предприятиям, акционерным обществам, товариществам и т.п., создаваемым при активном участии бывших верхних управленческих звеньев государственных предприятий. Но поскольку эти частные по форме организации продолжали осуществлять значимые для всего общества функции, включая производство жизненно важных товаров и услуг, предоставление рабочих мест, содержание элементов общественной инфраструктуры и т.п., государство продолжало в той или иной мере поддерживать их деятельность. Эта поддержка имела форму бюджетного финансирования, установления льготных тарифов, государственного кредитования, фактически бесплатного пользования землей и т.д. Тем самым в значительной мере сохранялась институциональная среда, существовавшая и для государственно-административных организаций. При этом внутри организаций, несмотря на новые формы управления (в виде собрания акционеров и т.д.) сохранилась модель административного управления, поскольку либо основная доля приватизированной собственности, либо управление государственным пакетом акций оказались закрепленными за бывшими хозяйственными руководителями. Поэтому вновь возникший тип организаций, частным образом переоформивший прежнюю административно-управленческую структуру, представил собой новый, ранее не существовавший тип частно-административных организаций.

В отличие от организаций государственно-административного типа, частно-административные организации начального периода рыночной реформы не предполагали вмешательства государства в свою внутреннюю деятельность. Государство пыталось использовать рыночные методы для регулирования их деятельности в основном через систему налогообложения. В то же время частно-административные организации самостоятельно без учета нормативных штатных расписаний определяли численность работников и уровень оплаты их труда, направления хозяйственной деятельности, покупателей продукции и услуг, объем и качество закупаемых материалов и оборудования и т.д.

Несмотря на то, что в жилищном хозяйстве, в отличие от других отраслей раздаточной экономики России, не была проведена приватизация, попытки создания частно-административных организаций здесь также предпринимались. В 1994 г. в одном из районов города верхнее звено управления реорганизовало один из ЖЭУ в Товарищество с ограниченной ответственностью (ТОО), в котором выступило основным учредителем с долей в уставном капитале 51%. ТОО являлось самостоятельным юридическим лицом, имело расчетный счет в банке и осуществляло свою деятельность в соответствии с договором.

В то же время сохранение в названии ТОО наименования ЖЭУ с прежним номером указывало на его структурную принадлежность к прежней административной системе управления. Договор был заключен не с собственником жилищного фонда (районной администрацией), а с верхним звеном управления - УЖХ, т.е. бывшим жилищным трестом. Договор не предполагал передачу ТОО функций управления жилищным фондом, а являлся договором на "содержание и ремонт жилищного фонда". Несмотря на наличие договора, для ТОО сохранялись отношения прямого подчинения. Договором также предусматривалось изъятие части фонда оплаты труда персонала ТОО в пользу УЖХ посредством сохранения премиальной системы для работников ТОО. Назначение премий в значительной мере определялось руководством УЖХ.

Аналогичным образом стали трансформироваться и Демонстрационные проекты после того, как они были выведены из экспериментальной ситуации и начали действовать в реальных экономических условиях. С лета 1994 г. горизонтальные взаимодействия между менеджерскими компаниями и собственником жилья стали приобретать характер вертикальных взаимодействий в административной модели управления между нижним и верхним звеном. Тем самым Демонстрационные проекты стали площадкой для функционирования организаций частно-административного типа в жилищном хозяйстве. При этом собственник жилищного фонда (КЖКХ), являвшийся ранее верхним звеном управления городским жилищным хозяйством, вновь стал выполнять функции вышестоящего управленческого звена, а бывшие менеджерские компании - подчиненных ему нижних производственных звеньев.

Перерождению Демонстрационных проектов в организации частно-административного типа способствовали особенности внешней институциональной среды, характерные для всего жилищного хозяйства.

Во-первых, на Демонстрационных проектах произошло слияние функций владения и управления жилищным фондом. Это было связано с тем, что часть муниципального фонда, обслуживаемого Демонстрационными проектами, была на балансе КЖКХ, который одновременно являлся высшим звеном административной структуры управления, отвечавшей за обслуживание муниципального жилья в городе. Тем самым вновь в одной организации были совмещены функции заказчика на услуги жилищного обслуживания, выделяющего для этого государственные средства, и подрядчика, использующего эти средства.

Во-вторых, Демонстрационные проекты, как и все муниципальное жилищное хозяйство, финансировались из муниципального бюджета, и потому  их  деятельность, несмотря на частную форму менеджерских компаний, осуществлялась в основном за счет государственных средств.

В-третьих, несмотря на финансовую самостоятельность менеджерских компаний на Демонстрационных проектах, сметы их доходов и расходов не были обособлены от сметы КЖКХ. Тем самым не были выделены в полном объеме затраты на управление жилищным обслуживанием.

В этих условиях взаимоотношения собственника жилищного фонда с менеджерами всех Демонстрационных проектов с августа 1994 г. стали воспроизводить характер взаимодействия вышестоящего и нижестоящих звеньев при административной модели управления. Еженедельно собирались планерки, на которых менеджерам доводились указания о порядке и задачах их работы. Менеджеры перестали приобретать материалы и инструменты на рынке, а получали их от КЖКХ в соответствии с подаваемыми заявками. Расходование финансовых средств на конкретные нужды также каждый раз требовало специальных согласований.

Условия деятельности и природа частно-административных организаций, проявившиеся на Демонстрационных проектах на третьем этапе мониторинга, способствовали воссозданию действовавшего до рыночных реформ перераспределительно-бюрократического финансового механизма административной модели управления.

Проявлениями этого механизма на Демонстрационных проектах являлись следующие моменты. Во-первых, на Демонстрационных проектах началось перераспределение средств с нижних звеньев, какими стали менеджерские компании, на уровень верхнего звена управления. Это выражалось в том, что КЖКХ периодически недодавал менеджерским компаниям средства, положенные по договору на содержание жилищного фонда, оставляя до 30% финансовых средств в собственном распоряжении. Таким образом, наметилась тенденция к возрастанию доли управленческих издержек и снижению затрат на собственно обслуживающую деятельность, характерная для государственно-административных жилищных организаций накануне реформы.

Во-вторых, КЖКХ начал осуществлять перераспределение ресурсов с текущего обслуживания в сферу создания материальной базы (строительство гаражей, складов, мастерских и т.п.), а также на приобретение машин и механизмов многоцелевого назначения. Тем самым латентно происходило перераспределение получаемых государственных средств на цели, не предусмотренные плановой сметой расходов.

В-третьих, менеджерские компании стали терять самостоятельность в проведении политики жилищного обслуживания в соответствии с установленными стандартами, поскольку КЖКХ перераспределял средства между Демонстрационными проектами по своему усмотрению. Тем самым был воспроизведен прежний финансовый механизм, при котором средства, положенные на содержание одного участка, могли перераспределяться на другие участки в зависимости от предпочтений вышестоящего руководства. Например, в течение I квартала 1995 г. расходы на содержание 1 кв. м общей площади в ЖЭУ-1 КЖКХ (бывший Демонстрационный проект-1) составили 955 руб. при среднегородском уровне 500 руб. В то же время другие Демонстрационные проекты в сравнении со среднегородским уровнем недополучили положенные средства.

В-четвертых, в ходе реализации Демонстрационных проектов фактическое число занятых работников было меньше штатной численности, в соответствии с которой определялся объем средств на содержание жилья. При этом нормативный объем фонда заработной платы перестал в полной мере распределяться между всеми занятыми работниками, а стал поступать на верхний уровень управления. Такое перераспределение вновь создало условия для снижения трудовой мотивации работников, занятых в менеджерских компаниях.

Итак, результаты третьего этапа мониторинга реформы жилищного хозяйства показали, что внедрение рыночных форм хозяйствования в условиях реформирования раздаточной экономики привело к возникновению частно-административных организаций, которым не удалось блокировать разрушительное действие прежнего финансового механизма. Более того, соединение частной формы с прежней административной управленческой моделью усугубило дефекты административного управления. Аналогичные симптомы проявились в этот период и в других отраслях экономики.

Так, в приватизированных государственных предприятиях еще более возросла дифференциация между оплатой труда рядовых работников и управленцев верхнего звена. Если до реформы работникам нижних звеньев не полностью выплачивался положенный фонд заработной платы, то в период рыночной реформы возникли массовые невыплаты заработной платы рабочим в течение нескольких месяцев. При этом руководители новых акционерных предприятий регулярно получали высокие доходы, хотя выпускаемая продукция не находила сбыта, а объемы производства на руководимых ими предприятиях сокращались.

К 1996 г. все более стало осознаваться, что рыночная реформа не привела к снижению доли управленческих издержек в производственных затратах, росту трудовой мотивации рядовых работников и не позволила выйти из экономического кризиса. Причиной такой ситуации являлось сохранение действия прежнего перераспределительно-бюрократического финансового механизма административной модели управления, усилившегося в новых организациях частно-административного типа.

Низкая эффективность частно-административных организаций иллюстрируется данными третьего этапа мониторинга институциональных изменений в жилищном хозяйстве. Так, перерождение менеджерских компаний в организации частно-административного типа стало тормозить рост качества жилищного обслуживания, достигнутый в экспериментальной ситуации Демонстрационных проектов.

Анализ динамики оценок удовлетворенности жильцов на Демонстрационном проекте-1 показал, что за год работы менеджерской компании в экспериментальных условиях (с апреля 1993 по апрель 1994) доля неудовлетворенных потребителей уменьшилась с 44 до 9%, или в 4.8 раза (табл.6.3). Большинство ранее неудовлетворенных жильцов повысили свои оценки и пополнили группу тех, кто в среднем оценил качество обслуживания на 3: их доля выросла в 1.8 раза и составила 62 против 35%. Доля удовлетворенных потребителей (с оценками от 4 до 5) также возросла в 1.4 раза.

В результате перерождения Демонстрационного проекта-1 в тип частно-административной организации темпы положительных изменений резко замедлились. Так, доля неудовлетворенных жильцов за год работы не уменьшилась, доля семей с оценками удовлетворенности от 3 до 4 возросла только в 1.1 раза, а с оценками от 4 до 5 - лишь в 1.3 раза. Аналогичные тенденции наблюдались и на Демонстрационном проекте-2.

Таблица 6.3

Динамика оценок удовлетворенности
на Демонстрационном проекте-1,
г. Новосибирск, 1993-1995, %

 

Оценки удовлетворенности жильцов частно-административных организаций на Демонстрационных проектах 1 и 2 сопоставлялись с оценками жильцов реформируемых государственно-административных организаций в городском жилищном хозяйстве[29] (табл.6.4).

Таблица 6.4

Сравнение оценок удовлетворенности для  частно-административных  и реформируемых государственно-административных организаций,  г. Новосибирск, 1995

 

Несмотря на то, что частные формы с административной моделью управления начали свою деятельность на фоне более высокого уровня удовлетворенности жильцов, достигнутого в ходе рыночного эксперимента, тем не менее, в мае 1995 г. они уже стали проигрывать реформируемым государственным организациям. Данные табл.6.4 показывают, что уровень удовлетворенности жильцов на Демонстрационных проектах стал ниже, чем в реформируемых государственных организациях. Таким образом, соединение частной формы с административной моделью управления привело к снижению оценок удовлетворенности потребителей.

Сравнение средних оценок уровня жилищного обслуживания на Демонстрационных проектах на всех трех этапах мониторинга также свидетельствовало о замедлении роста уровня жилищного обслуживания при перерождении менеджерских компаний в организации частно-административного типа (табл.6.5).

Таблица 6.5

Оценки уровня жилищного обслуживания на Демонстрационных проектах 1 и 2 (ДП-1 и ДП-2),
г. Новосибирск, 1993-1995

На Демонстрационном проекте-1 средняя оценка всех стандартных направлений жилищного обслуживания за первый год работы выросла с 2.8 до 3.5, или в 1.25 раза. В течение следующего года при работе частно-административной организации рост оценки прекратился. На Демонстрационном проекте-2 средняя оценка в апреле 1994 г. составила 3.3, в октябре 1994 г. - 3.4, в мае 1995 г. - 3.6.

На рис. 6.9 показана динамика годовых темпов роста средней оценки жилищного обслуживания по обоим Демонстрационным проектам.

Рис. 6.9. Динамика годовых темпов роста средней оценки уровня жилищного обслуживания на Демонстрационных проектах, г. Новосибирск, 1993-1995 

Данные по двум Демонстрационным проектам наглядно показывают резкое уменьшение темпов роста средней оценки уровня жилищного обслуживания при переходе от менеджерских компаний к организациям частно-административного типа.

Низкая эффективность жилищных организаций на Демонстрационных проектах в рассматривавшийся период была связана с воспроизведением административной модели управления и свойственных ей дефектов.

Таким образом, вопреки замыслу реформы основным типом предприятий в 1993-1995 гг. стали не организации чисто рыночного типа, живущие по правилам рыночной экономики, а специфические организации частно-административного типа. Причиной метаморфозы рыночных форм в условиях реформирования раздаточной экономики являлось сохранение природы институциональной среды, в которой не развился институт частной собственности. В свою очередь, причиной этого послужило исчерпание приватизационного потенциала в ходе рыночной реформы. При этом основным фактором такого исчерпания выступил коммунальный характер материально-технологической среды, который в ходе рыночной реформы даже усилился.

Исчерпание приватизационного потенциала и осознание неэффективности частно-административных организаций, представлявших собой лишь метаморфозу рыночных форм, являются свидетельствами окончания первого периода реформы раздаточной экономики. Суть этого периода состояла в попытке внедрения альтернативных экономических институтов и во все большем общественном понимании нецелесообразности развития в этом направлении.

 

 

§3. Модернизация института
государственной собственности

 

С середины 90-х гг. центр тяжести реформирования раздаточной экономики все больше стал переноситься с внедрения рыночных институтов на модернизацию института государственной собственности. В жилищном хозяйстве этот процесс был начат с реформы системы владения и финансирования государственного жилья. Жилищный фонд местных советов на территории городов был объявлен муниципальной собственностью. Соответственно финансирование этого фонда стало осуществляться за счет муниципальных бюджетов. Муниципалитеты получили право самостоятельно определять объемы финансирования, порядок выделения средств, размеры ставок квартирной и арендной платы и других платежей в соответствии с правилами, устанавливаемыми на федеральном уровне.

Следствием передачи прав владения жилищным фондом на уровень муниципалитетов стала необходимость преобразования системы управления содержанием жилья. Вместо общегосударственной структуры необходимо было создать муниципальные структуры управления.

В 1991 г. в г. Новосибирске верхнее звено административного управления содержанием жилья на уровне города (ПЖРУ) было ликвидировано, а финансовая и материальная самостоятельность была передана районным Производственным жилищно-ремонтным трестам (ПЖРТ). Каждый из них обслуживал от 80 тыс. до 1 млн. 200 тыс. кв. м жилой площади муниципального жилищного фонда.

В 1992 г. на базе ликвидированного ПЖРУ при мэрии был воссоздан Комитет жилищно-коммунального хозяйства (КЖКХ), общей функцией которого являлась координация положения в отрасли. Задачами КЖКХ являлась подготовка предложений по объемам финансирования районных трестов, контроль выполнения общегородских мероприятий по подготовке жилищного фонда к зиме и т.п.. Обсуждался вопрос о передаче КЖКХ функций инспекции всего жилищного фонда города (как муниципального, так и других форм собственности).

В 1993 г. жилищный фонд, находящийся в муниципальной собственности города, был передан в полное хозяйственное ведение администрациям районов города. На основе Постановления N 129 мэрии г. Новосибирска от 01.02.1994 "О совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством города" администрациям районов были переданы функции заказчика жилищных услуг. С 1994 г. ПЖРТ были переименованы в Управления жилищного хозяйства (УЖХ), которые вошли в состав районных администраций. Статус бывших низовых звеньев трестов - их производственных служб и ЖЭУ - в этих решениях не был определен. Предполагалось, что ЖЭУ должны быть реорганизованы для выполнения заказов УЖХ по проведению текущего ремонта, эксплуатации жилья и внешнему благоустройству.

Таким образом, иерархическая система административного управления стала заменяться системой новых организаций, различающихся по своим задачам и функциям. Отношения между ними уже не могли строиться на основе административной модели, а объективно требовали новых способов и методов управления. Другими словами, в ходе реформы жилищного хозяйства стали создаваться условия для распространения эффективной договорной модели управления, успешно апробированной в ходе рыночного эксперимента на Демонстрационных проектах.

В этот период Демонстрационные проекты по передаче обслуживания муниципального жилья менеджерам на конкурсной основе стали органической частью реформы жилищного хозяйства г. Новосибирска. Уже за первый год работы Демонстрационные проекты показали значительный внутренний потенциал контрактно-договорной модели управления, ее возможности для существенного улучшения качества обслуживания жильцов и жилых зданий. Идеи контрактно-договорных отношений получили большой отклик в среде руководителей жилищного хозяйства разных звеньев управления - от руководителей УЖХ до начальников ЖЭУ. Интервью с руководителями муниципальных жилищных организаций показали, что они внимательно следили за ходом Демонстрационных проектов и стремились использовать их приемы и формы работы. Большинство из них отмечали, что черты предложенной управленческой модели: финансовая самостоятельность нижних звеньев и контрактно-договорная система - являются адекватными для решения задач повышения качества обслуживания.

В условиях продолжающейся реформы городской структуры жилищного хозяйства в практике обслуживания муниципального жилья стали все шире использоваться новые экономические отношения. Особенно активно новые способы работы использовались в районах города, где проходили рыночные эксперименты. С осуществлением Демонстрационных проектов в этих районах была создана конкурентная среда в отрасли жилищного хозяйства, стимулирующая применение элементов договорной модели и повышение уровня жилищного обслуживания. Влияние процесса модернизации государственных организаций на качество их работы было выявлено на основе сопоставления результатов второго и третьего этапов мониторинга. Рост оценок удовлетворенности в реформируемых жилищных организациях города показывают данные табл.6.6.

Таблица 6.6

Динамика оценок удовлетворенности жильцов, обслуживаемых реформируемыми государственными организациями, г. Новосибирск, 1994-1995, %

За период с 1994 по 1995 гг. возросли оценки удовлетворенности жильцов  жилищным обслуживанием. Доля неудовлетворенных потребителей уменьшилась с 17 до 10%, а доля удовлетворенных (с оценками 4 и выше) возросла с 21 до 40%.

Рост удовлетворенности жильцов был получен прежде всего за счет тех направлений, в которых преобразования происходили в наибольшей мере. Это иллюстрируется динамикой оценок основных направлений жилищного обслуживания.

Направления жилищного обслуживания разделяются на четыре группы работ. Первую группу образуют работы по внешнему благоустройству, то есть по работы по поддержанию санитарного состояния придомовой территории и мест общего пользования. Они представлены оценками чистоты дворов и чистоты подъездов (рис.6.10).

В государственных реформируемых организациях за период с апреля 1994 по апрель 1995 г. оценка чистоты дворов и подъездов в среднем выросла с 3.45 до 3.75, что соответствовало приросту 8% в месяц. В этот период ЖЭУ стали самостоятельно распоряжаться величиной фонда оплаты труда младшего обслуживающего персонала. Возникающая экономия фонда оплаты труда по этой категории работников в большей мере, чем раньше, стала использоваться в ЖЭУ для поощрения фактически занятых дворников и уборщиков, а не передаваться на уровень треста - вышестоящего звена управления. Тем самым была повышена трудовая мотивация рядовых работников, что способствовало росту качества их труда.

Рис. 6.10. Динамика средних оценок чистоты дворов и
подъездов в ЖЭУ, соседних с Демонстрационными
проектами, г. Новосибирск, 1994-1995

Следующая группа оценок характеризует отношение персонала ЖЭУ к жильцам. Отношение персонала обслуживающих организаций к жильцам является следствием экономических условий деятельности жилищных организаций: от того, какую долю составляют платежи населения в доходах организации, платят ли жильцы квартирную плату напрямую или вносят средства на счета вышестоящих организаций и т.д..

Динамика отношения к жильцам в государственных жилищных организациях показана на рис.6.11.

Рис. 6.11. Динамика оценок отношения к жильцам в ЖЭУ,
 соседних с Демонстрационными проектами,
 г. Новосибирск, 1994-1995

Улучшение отношения персонала к жильцам в государственных организациях было связано в первую очередь с тем, что за период с апреля 1994 г. по май 1995 г. доля квартирной платы в доходах жилищных организациях выросла в несколько раз и стала составлять самую значительную часть поступлений. Также изменился порядок внесения квартирной платы - вместо внесения в сберкассы на счета жилищных трестов жильцы стали осуществлять платежи непосредственно в кассу ЖЭУ. Порядок сбора и рост квартирной платы усилили финансовую зависимость ЖЭУ от того, внесут ли жильцы вовремя квартирную плату. Это стимулировало более внимательное отношение персонала ЖЭУ к жильцам и улучшение выполнения поступающих заявок.

Динамика качества выполнения заявок, являющегося следующим направлением работы ЖЭУ, показана в табл.6.7.

Таблица 6.7

Качество выполнения заявок сантехниками и
электриками в ЖЭУ, соседних с Демонстрационными проектами, г. Новосибирск, 1994-1995

 

За 1994-1995 гг. структура выполнения заявок в реформируемых государственных жилищных организациях несколько улучшилась. Доля заявок, выполненных сразу же после первого обращения, увеличилась с 53 до 56%.

Четвертая группа оценок касается уровня обслуживания лифтового хозяйства и мусоропроводов. В этой работе участвуют как персонал жилищных организаций - лифтеры и мусоропроводчики, так и смежные организации, обслуживающие лифты и специализирующиеся на вывозе мусора. Поэтому уровень оценки содержания лифта и чистоты возле мусоропровода в значительной мере зависит от условий взаимодействия со смежниками.

Динамика оценок содержания лифтов и мусоропроводов в государственных организациях показана на рис.6.12.

Рис.6.12. Динамика средних оценок содержания лифтов и чистоты возле мусоропроводов в ЖЭУ, соседних с Демонстрационными проектами, г. Новосибирск, 1994-1995 

В этот период отношения жилищных организаций со смежниками стали строиться на основе взаимных договоров, что привело к более четкому выполнению смежными организациями своих обязательств. Это привело к росту оценки чистоты возле мусоропроводов. В среднем в период с апреля 1994 по май 1995. эта оценка выросла с 3.4 до 3.5.

В целом анализ оценок удовлетворенности жильцов, а также уровня и качества жилищного обслуживания реформируемых государственных организаций показал, что в результатах их деятельности наметились позитивные тенденции. В то же время запросы жильцов в полной мере еще не удовлетворялись. Не выполнялась каждая третья заявка жильцов, средняя оценка уровня обслуживания не дотягивала до 4, доля жильцов, неудовлетворенных или не вполне удовлетворенных уровнем жилищного обслуживания, продолжала составлять значительную величину - 60%.

Тормозом дальнейшего развития жилищного обслуживания являлось сохранение элементов административной модели управления, что во все большей мере стало осознаваться в законодательной и повседневной хозяйственной практике. Продолжение реформы государственной системы управления в жилищном обслуживании было связано с полным отказом от административной модели управления и заменой ее договорной управленческой моделью. Реализация такой модели, показанная в ходе рыночных экспериментов на Демонстрационных проектах, представила эффективный образец формирования отношений между муниципальным собственником жилищного фонда как заказчиком жилищных услуг и самостоятельной обслуживающей организацией, созданной на базе ЖЭУ, как подрядчиком.

Другими словами, Демонстрационные проекты, замысел которых состоял в отработке рыночных форм и методов хозяйствования, по сути продемонстрировали возможности и механизмы эффективного функционирования организаций в условиях раздаточной экономики. Прообразом нового типа организаций, наиболее адекватных преобразуемой раздаточной экономике, явились менеджерские компании.

Модель менеджерских компаний, отработанная в экспериментальной среде, в значительной  мере воплотилась в создаваемых в городе муниципальных унитарных предприятиях (МУП)  для  обслуживания городского жилищного фонда. МУПы являлись "прямыми наследниками" Демонстрационных проектов, поскольку использовали разработанные в ходе их реализации юридические документы - Уставы предприятий и Договоры на управление, а также отработанные правила выделения из структуры районных жилищных организаций и механизмы функционирования.

Первая организация нового типа - муниципальное предприятие "Жилищник" - была создана в городе в 1994 г. на базе одного из ЖЭУ. В соответствии с новым Гражданским Кодексом Российской Федерации (ст.113,114) это предприятие с июля 1995 г. имеет статус муниципального унитарного предприятия. Такого рода предприятия являются новой законодательной формой в сфере управления муниципальной собственностью.

Основными чертами жилищной организации в форме муниципального унитарного предприятия являются следующие:

·        предприятие создается в сфере управления муниципальным имуществом;

·        предприятие не наделяется правом собственности на закрепленное за ним имущество;

·        унитарный характер предприятия означает, что его имущество не может быть разделено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;

·        предприятие основывается на праве хозяйственного ведения, то есть все доходы, связанные с использованием закрепленного имущества, являются доходами собственника имущества;

·        предприятие не имеет вышестоящего органа управления, единственным управленческим органом унитарного предприятия является его руководитель;

·        руководитель предприятия назначается собственником имущества.

Жилищные организации в форме муниципальных унитарных предприятий в наибольшей мере соответствуют особенностям институциональной среды в раздаточной экономике. Они подразумевают:

во-первых, безвозмездное наделение производственными и материальными фондами, положенными на содержание обслуживаемого жилищного фонда,

во-вторых, финансирование за счет средств, принадлежащих муниципальному бюджету (в виде собираемой предприятием арендной и квартирной платы и в виде дотации) в соответствии с нормативным регулированием;

в-третьих, необходимость выполнения нормативного стандарта обслуживания, определяемого государственными органами и объемами выделяемого финансирования.

В то же время новая государственная форма жилищной организации использует уже не административную, а договорную модель управления. Ее элементами являются:

1) юридическая самостоятельность и наличие собственного расчетного счета в банке как у заказчика, так и у подрядчика жилищных услуг;

2) договор на управление, заключенный между собственником жилищного фонда - районной администрацией, выполняющей функции заказчика, и муниципальным унитарным предприятием, выполняющим функции подрядчика;

3) срочный характер договора и возможность его расторжения при несоблюдении сторонами условий договора;

4) контракт районной администрации с руководителем муниципального унитарного предприятия, что обособляет издержки управления от средств, предназначенных на жилищное обслуживание.

Описанный тип государственно-договорных жилищных организаций сочетает в себе доказавшую свою эффективность договорную модель управления с государственной организационно-правовой формой. При этом в государственно-договорных организациях блокируется перераспределительно-бюрократический финансовый механизм, имевший место в государственно-административных организациях и сохраняющийся в типе частно-административных организаций.

Результаты третьего этапа мониторинга показали, что в МУПах в полной мере проявляются те же тенденции роста эффективности, которые были характерны для Демонстрационных проектов в экспериментальной стадии. Так, в МУПах существенно изменяются пропорции расходования государственных средств, предназначенных на жилищное обслуживание. Доля фонда оплаты труда в структуре всех расходов уменьшается, в то время как доля фонда на проведение ремонтных работ возрастает. Уровень заработной платы работников превышает уровень оплаты труда при административной модели управления, при этом укомплектованность кадрами возросла. На основе конкурсного отбора в сферу жилищного обслуживания привлекается квалифицированный персонал. Издержки управления в муниципальных унитарных предприятиях по сравнению с УЖХ существенно уменьшаются, так как отсутствует верхний уровень управления. Оценка работы руководителя МУПа определяется уровнем жалоб жильцов, направляемых ими заказчику жилищного обслуживания. Превышение уровня жалоб является основанием для уменьшения платы за управление, выплачиваемой руководителю муниципального унитарного предприятия. Все это вместе взятое приводит к росту качества обслуживания государственного жилья.

Поиск наиболее эффективных форм для обслуживания муниципального жилья постоянно идет как в реформирующихся странах Восточной Европы, так и в западных странах, обладающих значительным общественным жилищным сектором, например, в Англии и Франции. Целью этого поиска является нахождение такой формы, которая "сочетает в себе независимость и гибкость с ответственностью за использование общественных средств"[30], в то же время "обеспечивая определенную степень общественной ответственности, избегает бюрократии, с одной стороны, и излишнего риска, иногда с катастрофическими последствиями, с другой"[31]. Государственно-договорные организации, создание которых происходит на начальном этапе модернизации института государственной собственности в России, в полной мере отвечают таким критериям.

Создание государственно-договорных организаций является следствием первого этапа реформ, в ходе которого внедрялись многочисленные рыночные институциональные элементы - от попыток формирования частной собственности до использования трудовых контрактов. В ходе взаимодействия рыночных элементов с раздаточной макроэкономической средой произошло рождение институционально устойчивого типа новых организаций, способных наилучшим образом обеспечить эффективное функционирование раздаточной экономики на новом этапе ее развития.

Результаты институциональных изменений в ходе рыночных преобразований, которые начали проявляться с середины 90-х гг., схематически представлены на рис.6.13.

Рис. 6.13. Обновление институциональной среды
раздаточной экономики России

Первым важным результатом является глубокое преобразование института государственной собственности. В ходе институциональной модернизации произошло разделение государственной собственности на федеральный, областной (краевой и т.п.) и муниципальный уровни. В связи с этим кардинально изменилась экономическая роль государства. Государственные органы разного уровня стали выполнять роль заказчика для всех отраслей общественного производства.

Вторым результатом является формирование новой управленческой модели взамен административной модели управления, уже не справлявшейся с задачами организации усложнившегося общественного воспроизводства. Новая договорная модель управления предусматривает, что государственные органы, выступая в роли заказчика, заключают договоры с государственно-договорными организациями различных организационно-правовых форм, выступающими в роли подрядчика по выполнению услуг или производству продукции.

Третий результат институциональных преобразований заключается в становлении нового механизма функционирования всех хозяйственных организаций, поскольку государственное планирование заменилось бюджетным регулированием. Государственный план в финансовом отношении представлял собой иерархическую смету государственных доходов и расходов, в которой сметы нижестоящих экономических звеньев являлись составной частью смет вышестоящих экономических структур. Бюджетное регулирование предполагает установление правил использования государственных ресурсов самостоятельными экономическими субъектами, являющимися юридическими лицами и имеющими отдельный бюджет. Основу бюджетного регулирования составляют договорные отношения и новый нормативный порядок. Формирование нового нормативного порядка происходит путем фиксирования спонтанно складывающихся эффективных экономических пропорций, замещающих систему устаревших нормативов.

Такие перспективы обновления институциональной среды раздаточной экономики России определяются внутренней логикой современных процессов. В жилищном хозяйстве движением в этом направлении является создание государственно-договорных организаций (например, в виде МУП), Указ Президента России, который вводит “разделение функций заказчика и подрядчика при эксплуатации жилищного фонда и ...переход на договорные отношения между организациями, выполняющими эти функции”[32], проект федерального закона “О жилищно-коммунальном хозяйстве”, определяющий направления институциональных преобразований применительно к жилищной сфере.

 * * *

Результатом рыночных преобразований экономики России в 90-е гг. является не становление и развитие рыночных отношений, а обновление институциональной раздаточной среды. Это парадоксальное на первый взгляд заключение базируется на историческом анализе институционального развития России и на данных экономико-социологического мониторинга современного этапа реформ. Распространение выводов, полученных в ходе мониторинга рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве на всю российскую экономику, обусловлено идентичностью институционального устройства всех отраслей государственного хозяйства в определенный исторический период.

Заключение

 

Раздаток и рынок представляют собой две альтернативные институциональные системы, складывающиеся в разных обществах для организации хозяйственной жизни. Как раздаточная, так и рыночная экономика должны обеспечивать эффективное производство продуктов и услуг в соответствии с потребностями населения. Если классическим образцом рыночной экономики являются США, то ярким представителем экономики раздаточного типа является Россия. Причины формирования того или иного типа экономики лежат в характеристиках природной среды и способах ее освоения, сложившихся в начальные периоды истории каждого государства. В ходе развития каждая из экономик усиливает присущие ей черты, а целесообразность соответствующего экономического устройства надежно закрепляется в сознании и общественных ценностях поколений.

Для всех хозяйственных систем, функционирующих по законам рыночной или раздаточной экономики, характерно циклическое развитие. Каждый институциональный цикл характеризуется своими экономическими институтами, типами организаций и моделями управления, в наибольшей мере позволяющими в конкретных исторических условиях реализоваться основным экономическим законам и обеспечить стабильное экономическое развитие. В рыночной экономике такая институциональная среда обеспечивает реализацию закона соответствия спроса и предложения, а в раздаточной экономике - закона балансировки потоков сдач и раздач для всех секторов государственного хозяйства.

В те периоды, когда сложившиеся элементы институциональной среды перестают обеспечивать действие основных экономических законов, хозяйственная система и все ее отрасли вступают в фазу кризиса, а система экономических отношений - в период институциональных изменений. Общей чертой таких периодов является апробирование и внедрение институциональных элементов экономик альтернативного типа, которые позволяют выйти из кризиса. Например, после глубокого кризиса 30-х гг. в странах с рыночной экономикой стали активно использоваться методы государственного регулирования, характерные для раздаточных экономик.

В ходе исторического развития раздаточной экономики России в периоды институциональных изменений также происходило внедрение способов организации экономической жизни из современного опыта экономик рыночного типа. При этом обычно заимствовались и названия новых типов организаций и методов хозяйствования, вплоть до перенесения названия этих исторических периодов в экономическую историографию России. Например, период институциональных изменений раздаточной экономики России ХШ-ХV вв. назван феодализмом [33], а период конца ХIХ-начала ХХ вв. - капитализмом[34].

Окончанием периода институциональных изменений и началом нового цикла являлось нахождение новой модели управления и обновление всех элементов институциональной среды. Это позволяло в изменившихся исторических условиях обеспечивать действие основных экономических законов и рост экономической эффективности. Например, сутью предыдущего периода институциональных изменений экономики России, который продолжался с конца ХIХ в. до начала 30-х гг. ХХв., являлся переход от крепостной модели управления к административной. В свою очередь, содержанием современного периода институциональных изменений, названного периодом рыночных реформ, является замена неэффективной административной модели управления и формирование нового механизма, регулирующего и балансирующего потоки сдач - раздач.

Неэффективность административной модели управления в период кризиса раздаточной экономики была вызвана характером развившегося в 70-80-е гг. перераспределительно-бюрократического финансового механизма. Действие перераспределительно-бюрократического механизма, впервые описанное в данной книге, объективно привело к разбуханию управленческих издержек, уменьшению средств для основной производственной деятельности, нарушению трудовой мотивации массовых групп работников и снижению эффективности общественного воспроизводства.

Современный период рыночных преобразований раздаточной экономики России продемонстрировал закономерности институционального обновления. На первой стадии происходит процесс внедрения альтернативных экономических институтов. В этот период институциональная среда характеризуется наличием элементов как рыночной, так и раздаточной природы, а также их разнообразных комбинаций, существующих на равных основаниях. Одни из них оказываются институционально устойчивыми и соответствуют раздаточной природе макроэкономической среды, другие вступают в противоречие с коммунальным характером материально-технологической среды и преобладающим этатизационным потенциалом населения. Содержанием второй стадии институционального обновления является модернизация базового института государственной собственности на основе устойчивых сочетаний институциональных элементов.

Эти закономерности были подтверждены результатами проведенного экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента в 1993-1996 гг.

На первой стадии попытка внедрения института частной собственности привела к возникновению организаций частно-административного типа, сочетающих в себе рыночную хозяйственную форму и свойственную кризисному этапу раздаточной экономики административную модель управления. В таких организациях разрушительное действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма усугубилось частной формой, блокирующей контроль государства за использованием оставшихся в их распоряжении государственных ресурсов.

В этот период создание условий для развития приватизационного потенциала населения, например, в приватизации жилья, не привело в массовом масштабе к созданию значительной группы частных собственников. Накануне рыночных преобразований приватизационный потенциал охватывал менее 40% населения и был исчерпан в течение первых трех лет рыночной реформы.

Вторая стадия институционального обновления раздаточной экономики России начинается в 1996 г. с образования нового типа государственно-договорных организаций, сочетающих государственную организационно-правовую форму, характерную для раздаточной экономики и модель управления, привнесенную рыночными экспериментами.

Сутью новой договорной модели управления является строгое юридическое обособление органов, распределяющих государственные ресурсы, и организаций, использующих эти ресурсы для выполнения предусмотренных договором работ. Таким образом, разделяются функции заказчика, закрепляемые за федеральными, региональными и муниципальными органами, и функции подрядчика, переданные государственно-договорным организациям (казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям и т.п.).

В книге обоснована гипотеза о содержании современного периода институциональных изменений раздаточной экономики России. Его сутью является модернизация института государственной собственности, переход от административной модели управления с государственным планом в качестве основного регулирующего механизма к договорной модели управления, при которой балансирование потоков сдач и раздач осуществляется посредством бюджетного регулирования. Одновременно обновляются прежние механизмы обратной связи в виде жалоб населения и создаются новые, к которым прежде всего относятся выборы представителей законодательной и исполнительной власти на многопартийной основе. Тем самым происходит институциональное обновление современной раздаточной экономики, что открывает ей пути дальнейшего развития.

Авторы ставят перед собой задачу подтверждения этой гипотезы в рамках новой теории институционального развития раздаточных экономик, ярким представителем которых является Россия.

---