В данной главе осуществляется применение теории макроуровня, какой является теория раздаточной экономики, к анализу социально-экономических процессов микроуровня. Главный смысл разработки этой теории состоял именно в том, чтобы иметь инструмент анализа современных трансформационных процессов. В качестве объекта микроуровня выступала отрасль жилищного хозяйства по нескольким причинам.

Во-первых, данная отрасль наиболее ярко несет на себе все характеристики раздаточной экономики - бесплатное предоставление квартир и жилищных услуг ( квартирная плата к началу 90-х годов составляла 1% от затрат отрасли). Во-вторых, механизмы управления и функционирования этой отрасли идентичны со всеми другими отраслями раздаточной экономики советского периода, и в этом смысле она типична. В-третьих, жилищное хозяйство имеет повсеместную территориальную локализованность и его услуги не могут быть заменены на, скажем, импортную продукцию, и потому здесь должен найтись выход из кризисной ситуации раньше других отраслей. В-четвертых, в жилищном хозяйстве города Новосибирска, в одном из трех городов России, был начат эксперимент по его преобразованию в рыночный сектор. Автор данной работы, имеющий длительный профессиональный опыт по изучению жилищного сектора, была приглашена в качестве эксперта - консультанта. В связи с этим появилась уникальная возможность видеть процесс преобразования изнутри, владеть оперативной информацией и оказывать влияние (через предоставление аналитической информации организаторам эксперимента) на ход эксперимента.

Теории макроуровня не могут быть использованы на микроуровне без проведения дополнительной работы по их операционализации. Для доведения теории раздаточной экономики до стадии практического использования необходимо было совершить три этапа операционализации. Сначала был осуществлен переход на уровень конкретного этапа развития раздаточной экономики России, на котором были конкретизированы и детализированы понятия теории раздатка. При этом проводилось аналогическое сравнение элементов раздаточной среды с соответствующими элементами рыночной экономики, поскольку сущность современного трансформационного процесса состоит в попытке замены раздаточной экономики на рыночную. Затем этот набор понятий был доведен до уровня одной отрасли - жилищного хозяйства. В терминах теории раздаточной экономики был описан процесс реформирования именно этой отрасли. Заключительная стадия операционализации состояла в выборе конкретных эмпирических объектов, в которых в свернутом виде воплощалась вся институциональная среда и ее изменения. Такими объектами стали разные типы жилищных организаций, функционирующих в жилищном хозяйстве.

Рыночные реформы России 90-х гг. представляют собой процесс институциональных преобразований, затрагивающих все отрасли раздаточной экономики. Ожидалось, что в ходе реформ будет изменен институт собственности и внедрены рыночные формы и методы хозяйствования. Схематически направления рыночных преобразований раздаточной экономики показаны на рис. 2.

Основным законом функционирования раздаточной экономики является закон соответствия величин сдаточных и раздаточных потоков - натуральных и финансовых. Поддержание этого соответствия осуществлялось центральными органами с помощью государственного плана на основе системы нормативов и тарифов. Саморегуляция экономики обеспечивалась механизмом жалоб, представляющих собой сигналы обратной связи. В них фиксировались отклонения количества и качества получаемых ресурсов (услуг) от установленных нормативов. Трудовые отношения регулируются всеобщими законами обязательного служебного труда посредством штатных расписаний и должностных окладов (тарифных ставок). Такое устройство институциональной среды определяет правила деятельности всех хозяйствующих субъектов.

Cистема экономических отношений раздаточного типа характерна для обществ, в которых сформировался высокий уровень коммунальности материально-технологический среды (блок 2).

Коммунальность означает такое устройство материально-техно-логической среды, при котором все ее части представляют единую нерасчленимую систему и не могут быть обособлены без угрозы ее распада. Такая коммунальная инфраструктура является общественным благом и условием выживания всего общества. Функции по поддержанию и развитию коммунальной инфраструктуры выполняет не совокупность частных субъектов, реализующих свои собственные интересы, а государство, выражающее общественный интерес. Оно создает соответствующую систему управления и через центральные органы определяет общие правила пользования коммунальной инфраструктурой для всех хозяйствующих субъектов.

В ходе исторического развития коммунальность материально-технологической среды в России постоянно возрастала. При этом центр тяжести все больше переносился с природной среды (земельных ресурсов, лесов, недр и др.) на материально-техническую инфраструктуру. В настоящее время коммунальность характерна для всех отраслей российского государственного хозяйства, обслуживаемых единой энергетической системой, централизованными коммуникациями тепло- и водоснабжения, системой железнодорожного транспорта.

Коммунальность в жилищном хозяйстве России выражается в наличии единых систем жизнеобеспечения для основной части жилищного фонда. Устройство этих систем таково, что на каждом участке поддерживаются установленные стандарты обслуживания и единые условия пользования.

Характер материально-технологической среды формирует определенную социально-экономическую структуру населения (блок 3). Коммунальному характеру среды соответствует преобладание в структуре населения групп, признающих ведущую роль государства в обеспечении функционирования коммунальной инфраструктуры. Такие группы населения составляют этатизационный потенциал общества.

Устойчивость этатизационного потенциала обусловлена историческим опытом выживания поколений, показавшего адекватность раздаточной экономической системы коммунальному характеру материально-технологической среды российского общества. В жилищном хозяйстве этатизационный потенциал формируется в результате проживания большей части населения в государственном жилищном фонде. Государство определяет права его использования и несет основные затраты на содержание жилья.

Определенное сочетание типа экономической системы, характера материально-технологической среды и социально-экономической структуры населения создает макроэкономическую среду каждого общества, в которой осуществляется его хозяйственная жизнь. Для России характерна раздаточная макроэкономическая среда с коммунальным характером инфраструктуры и высоким этатизационным потенциалом населения.

Для макроэкономической среды рыночного типа характерны некоммунальность материально-технологической среды и преобладание приватизационного потенциала населения. Некоммунальность означает технологическую обособленность элементов материальной инфраструктуры и возможность их самостоятельного функционирования. В некоммунальной среде развиваются рыночные отношения, или рынок, основным регулятором которого является закон соответствия спроса и предложения. В рыночных условиях в социально-экономической структуре населения преобладают группы, ориентированные на частные способы организации экономической жизни, которые составляют приватизационный потенциал (от англ. private - частный, личный) населения. В жилищной сфере рыночных стран преобладает частное домовладение в виде индивидуальных домов, частного арендного сектора, кондоминиумов и т.д. Обеспечение теплом, водой и др. осуществляется, как правило, с помощью обособленного оборудования, размещенного непосредственно в зданиях.

Макроэкономическая среда раздаточного и рыночного типа формирует соответствующую институциональную среду. В свою очередь природа институциональной среды выражается типом базового института собственности (блок 4).

В современной раздаточной экономике базовым является институт государственной собственности. Сущностью государственной собственности в раздаточной экономике является то, что государство, являясь владельцем основных ресурсов, несет ответственность за их использование в интересах всего общества. Оно раздает и закрепляет части государственной собственности за хозяйствующими субъектами. При этом государство определяет соответствующие правила ее использования и объем сдач продукции или услуг всеми хозяйствующими субъектами. Государство также задает и опосредует все экономические связи.

Частная собственность в рыночной среде представляет собой закрепление обособленных объектов во владении отдельных лиц, групп лиц или организаций, использующих эту собственность в соответствии со своими интересами. При частной собственности взаимодействия между хозяйствующими субъектами осуществляются ими самостоятельно и регулируются законами рынка.

Базовый институт собственности определяет все институциональные элементы экономической жизни, и прежде всего формы организации хозяйствующих субъектов (блок 5,А). В условиях государственной собственности доминируют государственные организации. Государственная форма организации означает, что она учреждается центральными или местными органами государственной власти, обеспечивающими ее всеми необходимыми производственными ресурсами, при этом вся хозяйственная деятельность полностью регулируется государством. В рыночной экономике преобладают организации, создаваемые частными лицами с целью получения прибыли на рынке, т.е. частные формы.

В рыночной и раздаточной институциональной среде формируются модели управления (блок 5,Б), представляющие собой способы координации деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющие наиболее эффективно организовать производство в конкретно-исторических условиях.

Накануне рыночных преобразований раздаточной экономики 90-х гг. в государственных организациях существовала административная модель управления. Административная модель управления характеризуется иерархическим устройством, при котором нижестоящие звенья управления находятся в прямом подчинении вышестоящего звена, концентрирующего в своем распоряжении финансовые и материальные ресурсы.

Основной моделью управления в современной рыночной экономике является контрактная (договорная) модель. При такой модели управления все хозяйствующие субъекты являются самостоятельными и между ними формируются горизонтальные отношения на основе контрактов (договоров).

Комбинация формы организации и модели управления задает тип организации (блок 5). Каждый исторический период в развитии рыночной или раздаточной институциональной среды характеризуется доминированием определенного типа организаций. Для раздаточной экономики 30-80 гг. таким типом являлись государственно-административные организации. В современной рыночной экономике основной тип представляют частно-контрактные организации.

Рыночная и раздаточная институциональная среда характеризуются разными механизмами функционирования организаций (блок 6). В раздаточной экономике России накануне рыночных реформ механизмом функционирования организаций, балансирующим сдаточные и раздаточные потоки, являлся государственный план. В рыночной экономике соответствие спроса и предложения обеспечивается механизмами конкуренции.

Различие механизмов функционирования проявляется в специфике хозяйственных статусов организаций и действующих финансовых механизмов. Хозяйственный статус характеризует уровень хозяйственной самостоятельности организации (блок 6,А).

Сутью хозяйственного статуса государственно-административных организаций в условиях государственного планирования являлась иерархическая смета доходов и расходов, что означало включенность всех смет нижестоящих уровней административного управления в сметы вышестоящих организаций. Тем самым в рамках иерархической сметы каждое верхнее звено управления полностью контролирует финансовое положение своих нижних звеньев. Для частно-контрактных организаций в рыночной институциональной среде характерен отдельный бюджет, в пределах которого организации самостоятельно осуществляют финансовую политику.

Финансовый механизм представляет собой способы получения организациями финансовых средств и правила их использования (блок 6,Б). Сущностью финансового механизма в государственно-административных организациях раздаточной экономики являлся нормативный порядок определения всех основных источников финансовых средств, их поступления и использования. В частно-контрактных организациях в институциональной рыночной среде финансовый механизм определяется в соответствии с условиями контрактов.

Саморегуляция экономической системы любого типа и коррекция соответствующей ей институциональной среды осуществляется на основе сигнальной системы. Сигнальная система включает в себя критерии эффективности экономических систем и виды сигналов, в которых естественным образом отражается степень достижения заданных критериев эффективности.

Критерии экономической эффективности (блок 7) включают в себя три группы взаимосвязанных показателей. Экономические пропорции представляют собой основные соотношения в использовании производственных ресурсов, позволяющие наилучшим образом обеспечивать удовлетворенность потребителей. В рамках одной отрасли хозяйства экономические пропорции - это соотношение средств, затрачиваемых на организацию управления процессом производства, материальные затраты и привлечение услуг со стороны, а также на заработную плату работников. Уровень заработной платы в сочетании с другими трудовыми стимулами задает характер трудовой мотивации в разных типах организаций для всех категорий работников - от рядового работника до управленца.

Если критерии эффективности рыночных и раздаточных экономических систем идентичны, то виды сигналов (блок 8) различны.

Основным видом сигналов в рыночной экономике служит прибыль, которая определяется как превышение полученных доходов над произведенными расходами. Получение прибыли частными организациями означает условие их выживания в некоммунальной среде. Если большинство организаций стабильно работают с прибылью, то рыночная экономика находится в состоянии устойчивого развития. Если же организации в массовом масштабе не зарабатывают прибыли и разоряются, то в рыночной экономике наступает кризис.

В раздаточной экономике основным видом сигналов являются жалобы. Жалоба представляет собой указание на нарушения в функционировании экономической системы. Во всех сферах раздаточной экономики определяется порядок учета жалоб всех хозяйствующих субъектов и населения. На государственном уровне определяются правила подачи жалоб, их регистрации, норматив времени для реагирования по жалобе на всех уровнях управленческой иерархии. Обслуживанием жалоб в каждом звене экономической системы занимаются специально выделенные для этих целей работники. Кроме того, в распорядке работы каждого руководителя фиксируется время для личного приема и разбора жалоб населения по его участку работы.

В случае, когда решение поставленных в жалобах проблем своевременно происходит на тех уровнях, куда они были направлены, экономическая система находится в состоянии устойчивого функционирования. Если же уровень жалоб превышает нормальный, то они накапливаются на уровне предприятий, отраслей, территорий, а затем "выплескиваются" в средства массовой информации или направляются прямо в центральные государственные органы. Когда такие жалобы приобретают массовый характер, они свидетельствуют о кризисе раздаточной экономики. В этот период осуществляются глобальные социально-экономические реформы с целью решения накопившихся проблем. Такие периоды представляют собой периоды институциональных изменений, поскольку в них осуществляется обновление институциональной среды экономической системы.

Современный период институциональных изменений в экономике России приходится на 80-90-е гг. Его сутью является попытка внедрения рыночных отношений, замена базового института государственной собственности и всех основных элементов институциональной среды. Механизмами перехода к частной собственности являлись приватизация и внедрение рыночных моделей хозяйствования, что составляло содержание национального рыночного эксперимента в раздаточной экономике России. Рыночный эксперимент охватил все отрасли экономики. В жилищном хозяйстве замена раздаточных отношений на рыночные предполагала преобразование государственной жилищной собственности и соответствующие изменения в правилах деятельности жилищных обслуживающих организаций.

Во-первых, должны были измениться правила получения ресурсов жилищными обслуживающими организациями. В системе раздаточных отношений объем необходимых материальных и финансовых ресурсов выделялся организациям государственными органами на основе плана в соответствии с долей закрепленного за ними обслуживаемого жилищного фонда. Им также предоставлялись помещения для работы и необходимая техника. При рыночных отношениях в условиях конкуренции объем необходимых средств жилищные организации получают в результате продажи своих услуг покупателю, необходимые помещения и техника ими арендуются или приобретаются на рынке.

Во-вторых, в ходе рыночных преобразований должны были измениться правила предоставления услуг жильцам, проживающим в обслуживаемом фонде. В раздаточной экономике обслуживающие организации предоставляли нормативный набор услуг, для выполнения которых им выделялись государственные средства и ресурсы. При этом возмещение затрат обслуживающих организаций осуществлялось в основном непосредственно из государственного бюджета и за счет квартирной платы, собираемой с жильцов в соответствии с установленным тарифом. При рыночных отношениях спектр и качество предоставляемых услуг полностью определяются платежеспособным спросом потребителей. Величина собираемой с них квартирной платы должна полностью покрывать издержки по предоставлению услуг.

В-третьих, должны были измениться правила приема на работу в обслуживающие организации. В раздаточной экономике работники принимаются на работу на неограниченный срок и при этом сдают в организацию свою трудовую книжку. Закрепление работника за рабочим местом означает не только возможности получения заработной платы, но и право на получение жилья, медицинские услуги, социальное страхование и др. В рыночной экономике работники принимаются на работу на определенный срок, оговоренный и закрепленный в контракте. Получаемая ими заработная плата является обычно единственным материальным вознаграждением, связанным с рабочим местом. Все остальные необходимые для жизнедеятельности товары и услуги работник самостоятельно приобретает на рынке.

В-четвертых, рыночные реформы предполагали изменение правил оценки работы жилищных обслуживающих организаций. В системе раздаточных отношений показателями успешности их деятельности является отсутствие жалоб жильцов, проживающих в закрепленном за обслуживающими организациями жилищном фонде. При рыночных отношениях показателем успешности работы должно стать наличие прибыли, зарабатываемой жилищными организациями. Это означает, что потребители оплачивают предоставляемые услуги и тем самым удовлетворены качеством обслуживания.

Такое изменение правил деятельности обслуживающих организаций означало бы замену раздаточной институциональной среды в жилищном хозяйстве на рыночную.

Одновременно предполагалось изменение базового института собственности. В жилищной сфере вместо одного владельца в виде государства, представленного своими отраслевыми и территориальными органами, должно было возникнуть множество частных владельцев. Тем самым должна была измениться институциональная среда, элементы которой приобретут рыночную природу. Это означало бы появление и распространение нового типа частно-контрактных организаций в жилищном обслуживании.

В жилищном хозяйстве рыночный эксперимент в наиболее чистом виде был реализован в Демонстрационных проектах, осуществленных в ряде городов России. Накануне и в ходе Демонстрационных проектов в 1992-1997 гг. в г. Новосибирске проводился экономико-социологический мониторинг рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве. Каждый этап мониторинга отражал существенные изменения в характере институциональной среды, связанные с возникновением новых типов жилищных организаций.

Типы жилищных организаций выделялись по двум признакам: организационно-правовой форме и используемой модели управления:

Тип 1 - Государственная форма и административная модель управления - государственно-административные организации.
Тип 2 - Частная форма и контрактно-договорная модель управления - частно-контрактные организации.
Тип 3 - Частная форма и административная модель управления - частно-административные организации.
Тип 4 - Государственная форма и контрактно-договорная модель управления - государственно-договорные организации.

До начала рыночных реформ в сфере обслуживания жилья работали организации государственно-административного типа, представленные жилищными трестами. Эти организации являлись объектами мониторинга на его первом этапе.

Второй этап мониторинга начался с момента реализации рыночного эксперимента в форме Демонстрационных проектов. В этот период наряду с жилищными трестами в городе стали работать менеджерские компании, выбираемые на конкурсной основе и заключившие контракты на обслуживание жилья. Они представляли собой тип частно-контрактных организаций. В этих организациях апробировались контрактная модель управления и новый механизм функционирования.

Третий этап мониторинга институциональных изменений связан с возникновением в жилищном хозяйстве нового типа организаций. Частно-контрактные компании на Демонстрационных проектах были заменены типом частно-административных организаций. Такие организации, по форме являясь частными, используют административную модель управления.

На четвертом этапе мониторинга некоторые из государственно-административных организаций в жилищном хозяйстве города преобразовались в государственно-договорные организации. По форме они являются государственными, но начинают использовать новую контрактную (договорную) модель управления. В последствии Демонстрационные проекты также стали государственно-договорными организациями.

Целью проводившегося мониторинга институциональных изменений в одной из отраслей раздаточной экономики - жилищном хозяйстве - являлся сравнительный анализ механизмов функционирования всех типов организаций и выявление среди них институционально устойчивого типа, способного эффективно функционировать на современном этапе.

Жилищное хозяйство представляет собой отрасль по обслуживанию государственного жилья. Деятельность жилищных обслуживающих организаций на территории всей страны регулировалась на основе государственного плана. Центральные государственные органы определяли объемы необходимых для отрасли материальных, финансовых и трудовых ресурсов (раздачи), а также задавали правила их использования. Ресурсы поступали в государственно-административные жилищные организации. Их типичными чертами являлись многозвенность и иерархическое устройство. Эти организации в соответствии с объемом полученных ресурсов должны были обеспечить выполнение норм обслуживания (сдачи).

Объектом обслуживания являлся государственный жилищный фонд. В отношении него определялся нормативный набор услуг, который оказывался жильцам, проживающим в государственном жилье. При несоблюдении нормативов обслуживания и возникновении проблем включался механизм обратных связей в форме жалоб. Жильцы подавали жалобы как в обслуживающую структуру, так и напрямую в центральные государственные органы, если эти жалобы не удовлетворялись на уровне структуры жилищного обслуживания. Если руководители отрасли не могли в пределах выделенных средств обеспечить необходимый стандарт обслуживания, также включался механизм жалоб, но уже со стороны руководителей. Они обращались в вышестоящие организации и в центральные органы, определяющие принципы их функционирования. Центральные государственные органы рассматривали все виды жалоб и учитывали их при балансировке раздаваемых ресурсов государственно-административным организациям с требуемыми от них сдачами - уровнем обслуживания (рис.3).

Становление государственного жилищного хозяйства и свойственной ему административной системы управления имело закономерный характер и сопровождалось увеличением масштабов общественного жилищного фонда в городах, развитием коммунальной инфраструктуры и усложнением жилищного фонда как объекта обслуживания. В его развитии выделяются несколько периодов.

Период с 1917 по 1937 гг. являлся периодом становления государственного жилищного хозяйства. До периода индустриализации жилищный фонд большинства городов России был представлен индивидуальным сектором (дома на одну-две семьи без достаточного благоустройства) и национализированными каменными многоквартирными домами, находящимися в ведении территориальных органов власти. С началом индустриализации жилищный фонд городов стал увеличиваться за счет ведомственного жилья, строящегося промышленными предприятиями. При этом инвестиции в жилье были составной частью инвестиций в развитие государственной промышленности. Национализированные дома и дома, построенные при заводах и фабриках, образовали сектор государственного жилья. Доля государственного жилья (по данным 1926 г.) составляла 17.8% жилых строений, в которых проживало 42.4% городского населения. [25, т.25, с.449]

Управление обслуживанием большей части государственного жилья в городах (75% в 1931 г.) осуществлялось ЖАКТами (жилищно-арендными кооперативными товариществами). Они начали возникать с 1921 г. и представляли собой, согласно своим Уставам "самодеятельные организации жильцов, управляющие домами на началах аренды у местных советов и под их контролем". ЖАКТы содержали жилищный фонд на принципах самоокупаемости. Соответственно государственные организации обслуживали лишь четверть жилья местных советов, или менее 5% всего жилищного фонда страны.

В начале 30-х годов возник конфликт между сторонниками административного управления и жилищной кооперацией, в основе которого лежало рассогласование между государственным характером жилищной собственности и кооперативной (негосударственной) формой управления. Конфликт нашел отражение в прессе и вызвал многочисленные проверки состояния домов, обслуживаемых ЖАКТами, со стороны государственных органов и РКИ (Рабоче-крестьянской инспекции).

В 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" ЖАКТы как форма управления обслуживанием жилья были ликвидированы, поскольку жилищный фонд, как было указано в Постановлении, "оказался в руках по существу бесконтрольных, независимых от местных советов мелких коллективов жильцов, лишь формально объединенных в союзы жилищно-арендной кооперации". [21, с.78] Обслуживание этих домов было передано государственным организациям.

Таким образом, становление государственной формы управления обслуживанием жилья происходило в условиях первоначального преобладания негосударственных форм, с которыми она вступила в конфликт. Победу в этом конфликте одержала государственная форма управления, которая стала доминирующей.

С конца 30-х и до 70-х гг. происходило дальнейшее развитие государственного жилищного хозяйства. В этот период обслуживание всего государственного жилья стали осуществлять домоуправления, создаваемые местными советами или заводоуправлениями. Домоуправлениям выделялись необходимые материальные и технические ресурсы. Финансирование их деятельности осуществлялось за счет квартирной платы, которую домоуправления собирали с жильцов обслуживаемого фонда. Ставки (тарифы) квартирной платы были централизованно установлены государством, действовали на территории всей страны и позволяли в этот период покрывать основную часть текущих затрат на содержание жилья. Затраты на капитальный ремонт общественного жилищного фонда погашались непосредственно из государственного бюджета за счет средств, поступающих в виде подоходного налога с населения. [22, с.43-49]

Когда закончился период восстановления разрушенного во время второй мировой войны народного хозяйства, возникла серьезная жилищная проблема. Это было связано с тем, что отраслевая структура занятости городского населения становилась более сложной. Стало возрастать количество работников нематериальной сферы, для которых не были сформированы источники жилищного обеспечения. Эти проблемы решала жилищная реформа, начатая Н.С.Хрущевым в 1957 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О развитии жилищного строительства в СССР".

В результате реформы государственные жилищные финансы стали направляться, наряду с отраслевыми Министерствами, непосредственно в местные бюджеты территориальных органов власти. Местные советы были наделены правами единого заказчика жилищного строительства и эксплуатации жилья на своей территории. В структуре городского управления были созданы специализированные службы по организации строительства и содержанию жилья, а также отделы по распределению квартир по единым нормативам в соответствии с жилищной очередью.

В течение этого периода местный жилищный фонд пополнялся за счет городского строительства и обязательных отчислений (долей) от строительства ведомственного жилья. Начался процесс передачи существующего ведомственного фонда на баланс местных советов. Было разрешено и получило государственную поддержку кооперативное строительство жилья за счет средств граждан и государственных ссуд. Если за предвоенный период было введено в действие 127.9 млн.кв.м общей площади жилья, то за период 1956-1975 гг. было построено в 10 раз больше, т.е. 1284.2 млн. кв. м. [91, с.508] Таким образом, в этот период резко возросли масштабы государственного жилищного фонда.

В этот период также усложнилось инженерное обеспечение жилых домов. В 1970 г. доля жилой площади в государственном жилищном фонде городов, оборудованной водопроводом, составляла 79%, канализацией - 76, центральным отоплением - 74%. [91, с. 521].

К середине 70-х гг. рост качества вводимого жилья и усложнение структуры жилищно-коммунального хозяйства привели к тому, что квартирной платы, ставки которой не менялись с 1928 г., стало не хватать для покрытия эксплуатационных издержек.

Повышение квартирной платы, собираемой с жильцов, потребовало бы кардинального пересмотра всей финансовой, ценовой и социальной политики, что не было осуществлено в тот период. Поэтому государство стало дополнительно финансировать содержание государственного жилья из бюджета.

Рост объемов, усложнение структуры государственного жилищного фонда и включение его в сферу бюджетного финансирования привели к тому, что домоуправления перестали справляться с задачами содержания жилья. Появилась потребность в новых технических средствах, возросли запросы к квалификации обслуживающего персонала. В связи с возникшими проблемами система домоуправлений была реорганизована. На их основе в городах были созданы многозвенные иерархические структуры управления жилищным обслуживанием.

70-е гг. представляют собой период расцвета государственно-административных организаций во всех сферах экономики, в т.ч. и в жилищном обслуживании. К концу этого десятилетия окончательно сформировались основные черты государственного жилищного хозяйства, характерные для фазы стабильного развития раздаточной экономики.

Поддерживается единый стандарт обслуживания, на основе которого определяется уровень бюджетных расходов в расчете на 1 кв.м государственного жилья. Финансирование осуществляется в основном за счет средств государственного бюджета, т.е. за счет государственной дотации на содержание жилья. За период с 1970 по 1986 гг. расходы государства на содержание жилищного фонда возросли почти в 3 раза и составили 9.8 млрд. руб. в год. К 1986 г. доля государства в расходах на содержание общественного жилья составляла более 90%. В этот период жилищное хозяйство превратилось в дотируемую отрасль экономики.

Все возможные доходы государственных жилищных обслуживающих организаций помимо дотации (собираемая квартирная плата, сдача в аренду нежилых помещений, предоставление платных услуг населению и др.) регулируются едиными тарифными расценками. Эти доходы являются планируемой величиной и учитываются при определении суммы государственной дотации. Независимо от величины собираемых доходов, все государственные жилищные организации имеют выравненную (с помощью дотации) величину планируемых государственных расходов на содержание обслуживаемого жилья.

Государственное регулирование численности и структуры занятых, величины и уровней заработной платы ведется посредством штатных расписаний. Обеспечение материальными ресурсами (включая служебные помещения, механизмы, материалы, инструменты и пр.) осуществляется на основе установленных нормативов в основном в натурально-вещественной форме.

Государственные жилищные обслуживающие организации закреплены за конкретной частью жилищного фонда, они не могут самостоятельно изменить объект обслуживания или осуществлять другие, не предусмотренные нормативными инструкциями, виды деятельности. Жильцы, проживающие в государственном жилье, могут пользоваться услугами только одной закрепленной за этим фондом обслуживающей организации. Эта закрепленность выражается в том, что жилищный ордер (документ на право получения и проживания в государственном жилье) хранится в соответствующей жилищной обслуживающей организации.

Объем и качество жилищных услуг определяются в соответствии с установленными нормативами. Сигналами отклонения от принятых стандартов жилищного обслуживания являются жалобы жильцов. Для вышестоящих организаций жалобы являются инструментом контроля выполнения нормативов и регулирования деятельности жилищных организаций. Таким образом, в этот период в сфере жилищного хозяйства функционировали государственно-административные организации, задачей которых являлось обеспечение нормативного уровня обслуживания и своевременное реагирование на жалобы жильцов.

С середины 80-х гг. жилищное хозяйство вступает в фазу кризиса. В этот период государственно-административные жилищные организации перестали справляться с задачами обслуживания жилищного фонда. Кризисная ситуация выражалась "в постоянном ухудшении и без того низкого качества обслуживания населения." [88, с.125] В средствах массовой информации постоянно подчеркивалось, что "государство платит огромные деньги на дотации по эксплуатации жилого фонда, которые уходят как в бездонную бочку: ни качество обслуживания, ни надежность работы жилищно-эксплуатационного ведомства не улучшаются". [173]

Индикатором катастрофического положения в жилищном обслуживании стал нескончаемый поток жалоб жильцов в государственные органы, средства массовой информации, вплоть до Конституционного суда с момента его образования. При этом жалобы уже не могли выполнить функцию механизма обратной связи, поскольку органы государственной власти столкнулись с невозможностью проконтролировать реальное направление и рациональность использования средств своих жилищных организаций.

Жилищное хозяйство России представляет собой совокупность систем жилищного обслуживания в городах. Городские системы жилищного хозяйства различаются между собой структурой жилищных секторов. Например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге жилищный сектор в настоящее время представлен в основном (до 70%) муниципальным фондом. В малых городах преобладает индивидуальный сектор жилья. В индустриальных городах, развивавшихся на вновь осваиваемых территориях, преобладает ведомственное жилье. Чаще всего такие города представляли собой "город-завод", в котором все жилье принадлежало одному или нескольким предприятиям.

Рыночная реформа жилищного хозяйства была направлена на изменение устройства городских систем жилищного обслуживания с целью преодоления кризиса и роста их эффективности. Очевидно, что чем сложнее в городе представлена структура секторов жилищного хозяйства, тем полнее происходящие процессы отражают картину преобразований жилищного хозяйства России в целом. С этой точки зрения город Новосибирск представляет собой уникальный объект наблюдения за ходом рыночных преобразований в жилищном хозяйстве. Он является крупным (почти 2 млн. жителей) промышленным и научным центром, в котором представлены все секторы жилья. По нашим оценкам, в г. Новосибирске жилищные секторы представлены в тех же пропорциях, что и во всем российском жилищном хозяйстве. В г. Новосибирске в 90-е гг. местный и ведомственный фонд составляли соответственно 46 и 35%, кооперативное жилье - 8%, индивидуальный жилищный фонд - 11%. При этом исторический возраст Новосибирска совпадает со сроком существования государственного российского жилищного хозяйства, поэтому здесь проявились все исторически значимые этапы его преобразований. Таким образом, жилищное хозяйство Новосибирска может служить репрезентативным представителем жилищного хозяйства России в целом, а его проблемы типичны для государственного жилищного хозяйства большинства российских городов.

Накануне рыночной реформы система обслуживания государственного жилья имела два основных сектора. Один из них был представлен жилищными организациями, обслуживающими ведомственный, или государственно-промышленный жилищный фонд. Другой сектор был представлен обслуживанием местного, или государственно-территориального жилищного фонда.

Обслуживание кооперативных домов, принадлежащих жилищным кооперативам, организовывалось правлением каждого жилищного кооператива самостоятельно. Работы по уборке подъездов и дворов, как правило, велись силами жильцов. Для обслуживания инженерных внутридомовых коммуникаций привлекались сантехники и электрики государственных жилищных организаций. Они выполняли эти работы по совместительству за дополнительную плату, собираемую жильцами кооперативных домов. Обслуживание индивидуального жилья велось хозяевами этих домов.

Ведомственное жилищное хозяйство представляло собой обслуживание жилищного фонда, построенного государственными предприятиями и организациями, находящегося на их балансе и содержащегося за счет средств этих предприятий и организаций.

Обслуживание ведомственного жилья велось жилищно-коммунальными управлениями (ЖКУ) промышленных предприятий, на балансе которых находилось жилье. Задачей ЖКУ являлось содержание не только жилья, но и заводских гостиниц, детских садов, общежитий, домов культуры и пр. ЖКУ являлись организациями государственно-административного типа. Нижними производственными звеньями являлись жилищно-эксплуатационные участки (ЖЭУ).

Местное жилищное хозяйство представляло собой обслуживание жилищного фонда, находящегося на балансе местных органов власти и содержащегося за счет средств местного бюджета. Местный жилищный фонд пополнялся за счет строительства, ведущегося по заказу местных органов власти, обязательных отчислений ведомств от нового строительства и за счет передачи существующего ведомственного жилья на баланс местных советов. С 1991 г., когда на местном уровне в городах были созданы муниципалитеты, местный фонд стал называться муниципальным.

В г. Новосибирске система обслуживания местного жилья была образована в 1937 г. В то время Управление жилищного хозяйства г. Новосибирска ведало содержанием 185 тыс. кв. м общей площади и насчитывало 542 работника. В его составе были ремонтно-строительная контора, Горжилснаб для материального обеспечения отрасли, сметно-проектный сектор, а также три райжилуправления всех городских районов и 49 домоуправлений.

В 1977 г. в связи с необходимостью управления увеличившимся объемом городского жилищного фонда и содержанием общерайонной жилищно-коммунальной инфраструктуры управление жилищным хозяйством было реорганизовано. В административных районах города вместо райжилуправлений были созданы Производственные жилищно-ремонтные тресты (ПЖРТ), представлявшие собой организации государственно-административного типа. В подчинение трестов в качестве жилищно-эксплуатационных участков (ЖЭУ) были переданы домоуправления на территории соответствующих районов, ранее самостоятельно осуществлявшие деятельность по обслуживанию местного жилья. Во главе районных трестов находилось городское Производственное жилищно-ремонтное управление (ПЖРУ).

К 1989 г. ПЖРУ г. Новосибирска ведало содержанием 9146 тыс. кв. м общей площади (что в 50 раз превышало довоенный уровень), в нем работало 11 108 работников. В состав ПЖРУ, наряду с ремонтно-строительным управлением, вошли городское бюро технической инвентаризации, служба технического надзора за капитальным ремонтом, лаборатория научной организации труда. Таким образом, структура управления в местном (муниципальном) секторе жилищного хозяйства имела три звена управления: на уровне города - ПЖРУ, управлявшее работой 10 районных жилищных трестов, в составе которых находилось около 80 ЖЭУ.

Правила деятельности государственно-административных организаций в обоих секторах жилищного хозяйства задавались характеристиками институциональной среды в раздаточной экономике и строились на основе общих принципов. К ним относятся:

* единая государственная политика квартирной платы за жилье и арендных ставок за использование нежилых помещений;
* осуществление производственной деятельности на основе единых отраслевых нормативов Министерства жилищно-коммунального хозяйства, в которых устанавливалось соотношение между объемами работ и затратами на их выполнение;
* нормативное государственное регулирование заработной платы на основе Единого тарифно-квалификационного справочника. В нем определялись требования к квалификации всех профессиональных групп работников, должностные оклады, которые устанавливались Госкомитетом по труду и социальным вопросам;
* для конкретных жилищных обслуживающих организаций разрабатывались штатные расписания и должностные инструкции, в которых осуществлялась привязка государственных норм и нормативов к конкретным условиям и отражалась специфика обслуживаемого фонда;
* в штатном расписании указывались все должностные группы работников по категориям, требования к квалификации (разряд, классность), нормативная численность работников, ставки должностных окладов, доля разрешаемой премии в процентах к окладу, а также суммарный фонд оплаты труда по каждой должностной позиции;
* должностные инструкции описывали подчиненность работников, режим рабочего времени, требуемый уровень подготовки и рабочие функции.

В организационном отношении секторы местного и ведомственного жилищного хозяйства подчинялись центральным (союзным и республиканским) органам. Взаимодействия с верхними и нижними звеньями управления государственных жилищных организаций в обоих секторах осуществлялись на основе административной модели управления.

При административной модели управления все нижние производственные звенья не имели хозяйственной самостоятельности. Смета их доходов и расходов являлась составной частью смет тех организационно-управленческих структур, частями которых они являлись. Это означало иерархическое устройство сметы государственно-административных жилищных организаций. Движение финансовых средств в пределах иерархической сметы задавалось нормативным порядком.

Важным элементом рыночной реформы жилищного хозяйства России явились Демонстрационные проекты, которые были начаты в г. Новосибирске и других городах России при техническом содействии Агентства США по международному развитию с 1992 г. В ходе Демонстрационных проектов управление обслуживанием части государственного (муниципального) жилищного фонда передавалось частным управленческим компаниям.

Частные управленческие компании являлись альтернативным типом организаций по отношению к прежним государственно-административным организациям. Чертами новых компаний являлась частная форма и контрактная (договорная) модель управления. Такие частно-контрактные организации, обслуживающие муниципальное жилье в странах с рыночной экономикой, характеризуются следующими чертами:

1) компания является самостоятельным юридическим лицом, имеет собственный расчетный счет и имеет (формирует) собственные материальные или технические ресурсы, необходимые для обслуживающей деятельности. Если таких ресурсов недостаточно, то муниципалитет обычно договаривается с банками о ссуде под рыночный процент для покупки оборудования при условии, что выплата по ней будет удерживаться из вознаграждения;
2) отношения собственника муниципального фонда с частной компанией строятся на основе контракта (договора) на управление обслуживанием жилищного фонда, заключаемого на определенный срок;
3) в контракте помимо средств для ведения обслуживающей деятельности определяется плата за управление, представляющая собой вознаграждение компании за выполнение услуг по управлению;
4) выбор обслуживающей компании осуществляется на основе конкуренции многих участников в ходе открытого конкурса, после истечения срока договора конкурс повторяется вновь;
5) для выполнения предусмотренных договором работ компания осуществляет найм необходимых работников по контрактам.

Такая практика взаимоотношений частных компаний с муниципалитетом означает режим жестких бюджетных ограничений. Характерными чертами такого типа отношений с бюджетом являются:

* четкая определенность величины средств, передаваемых из бюджета, которая не может быть увеличена, тем самым ограничивается уровень издержек компании, использующей бюджетные средства;
* полная ответственность компании, получающей эти средства, за их рациональное использование; при нарушении этого требования договор с такой компанией расторгается;
* самостоятельная политика компании по управлению расходами и невмешательство представителей местных администраций, выделяющих бюджетную дотацию, в текущую деятельность компаний.

Демонстрационные проекты охватывали все типы жилищной застройки города. Они осуществлялись в районах с различным местоположением. Одновременно районы, выбранные для рыночного эксперимента, характеризовались разным уровнем жилищного обслуживания. Ленинский район традиционно считался передовым, Дзержинский - средним и Первомайский - слабым.

Основные характеристики жилищного фонда всех Демонстрационных проектов представлены в табл.1. В Демонстрационных проектах оказались представлены основные типы обслуживаемых жилищных участков - от самого мелкого (19 домов) до самого крупного (42 дома). Менеджеры всех Демонстрационных проектов представляли собой основные категории управленческой иерархии городского жилищного хозяйства - от бывшего заместителя начальника жилищного треста до бывшего директора ЖЭУ.

Таблица1.

Характеристики Демонстрационных проектов в жилищном хозяйстве, г. Новосибирск, 1993-1994

	Демонстрационные проекты
	I	2	3
Начало реализации Демонстрационного проекта	01.04.1993	01.08.1993	01.02.1994
Название работающей компании	"Центр- Сирена"	ИЧП "Комфорт"	ИЧП "ЖЭУ-13"
Объем обслуживаемого жилищного фонда, кв. м жилой площади	74900	28900	165500
Доля в муниципальном жилищном фонде, %	1,1	0,3	2,4
Предшественники в обслуживании жилищного фонда	ЖЭУ-26 Ленинского ПЖРО	ЖЭУ-25 Первомайского ПЖРТ	ЖЭУ-13 и 37 Дзержинского ПЖРТ
Количество обслуживаемых домов всего, в том числе:	33	19	42
2-3х-этажные	4	10	0
5-ти-этажные	23	8	21
9-12-этажные	6	1	21

Разнообразие характеристик Демонстрационных проектов позволяло отработать экспериментальные рыночные инструменты применительно к различным условиям городского жилищного хозяйства.

С началом работы Демонстрационного проекта-1 начался второй этап экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента в городском жилищном хозяйстве. Основными объектами наблюдения на этом этапе являлись Демонстрационные проекты 1 и 2.

Осуществление Демонстрационных проектов с самого начала предполагало единые, как и для районных жилищных трестов, ограничения бюджетного финансирования. Это означало:

1. единые правила определения величины расходов на содержание обслуживаемого жилищного фонда;
2. общие правила формирования доходной части сметы;
3. выделение полагающейся доли основных фондов и оборотных средств для обеспечения обслуживания.

В соответствии с описанными правилами определения плановых расходов на содержание жилищного фонда складывались уровни затрат на содержание 1 кв. м муниципального жилья в разных районах города. В 1993 г. они колебались относительно средней по городу величины от 0.81 до 1.67. На Демонстрационных проектах 1 и 2 эти величины составили в 1993 г., соответственно, 1.07 и 1.15 (рис.4).

площади относительно среднегородского уровня, г. Новосибирск, 1993

Таким образом, в жилищном обслуживании посредством Демонстрационных проектов была тщательно спланирована и реализована экспериментальная ситуация, на основании которой можно было бы обоснованно судить об эффективности новых способов хозяйствования. Соблюдение равных финансовых ограничений способствовало тому, чтобы в чистом виде оценить действенность новых институциональных элементов и сравнить результаты деятельности компаний на Демонстрационных проектах с деятельностью государственно-административных жилищных организаций города.

Реализация рыночного эксперимента в условиях сохранявшейся раздаточной природы жилищного хозяйства привела к модификации его исходных предпосылок. Если по замыслу в Демонстрационных проектах предполагалось внедрение нового типа частно-контрактных организаций, характерных для рыночной экономики, то по сути стали работать менеджерские компании. От частно-контрактных организаций их отличают две основные черты.

Во-первых, менеджерские компании не имели собственных производственных, материальных и технических ресурсов для ведения обслуживающей деятельности. Необходимые ресурсы передавались им безвозмездно на срок заключенного договора. Соответственно, менеджерские компании не могли по своему усмотрению отчуждать производственные ресурсы (продавать, обменивать и т.п.).

Во-вторых, поскольку менеджерские компании обслуживали часть муниципального (государственного) фонда, то правила их деятельности, порядок движения финансовых средств, стандарты работы, порядок привлечения и использования работников в значительной мере задавались нормативами, регулировавшимися на уровне муниципалитета.

В итоге менеджерские компании стали представлять собой юридические лица, создаваемые для обслуживания конкретного участка муниципального жилищного фонда, которым передаются полагающиеся для обслуживания этого участка производственные ресурсы. Деятельностью менеджерской компании руководит менеджер, выбираемый собственником жилищного фонда на конкурсной основе.

Замена частных компаний менеджерскими, произошедшая в ходе реализации Демонстрационных проектов, представляла собой приспособление идеи рыночного эксперимента применительно к конкретным условиям реформируемого государственного жилищного хозяйства в период 1993-1994 гг. Таким образом, реализация рыночного эксперимента в виде менеджерских компаний означала, что несмотря на сохранение института государственной (муниципальной) собственности и продолжавшего действовать нормативного порядка начали функционировать новые институциональные элементы рыночной экономики - частные формы организаций и контрактная (договорная) модель управления.

Менеджерские компании решали тот же круг вопросов по содержанию муниципального жилищного фонда, что и государственно-административные организации, представленные жилищными трестами города. В то же время менеджерские компании имели принципиальные отличия, которые состояли в следующем:

* контрактная (договорная) модель управления. Формой взаимоотношений между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией становится договор на управление, в котором предусмотрены взаимные права и обязанности по выполнению конкретных работ, в отличие от административного управления деятельностью государственных жилищных организаций;
* конкуренция (конкурс) как механизм функционирования организаций. Выбор менеджера (менеджерской компании) осуществлялся собственником жилищного фонда в ходе открытого конкурса претендентов, что отличалось от принятой практики назначения руководителя государственно-административной жилищной организации вышестоящим руководством;
* изменение хозяйственного статуса. Обслуживание части муниципального жилищного фонда, с полагающимися этому фонду величиной бюджетной дотации, нормативным штатным расписанием работников, основными (за исключением жилищного фонда) и оборотными средствами, передается менеджерской компании, которая, в отличие от государственно-административных организаций, не имеет над собой вышестоящих органов управления, имеет собственный бюджет и самостоятельно распоряжается выделенными фондами и средствами как юридическое лицо;
* новый финансовый механизм. При заключении договора между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией расходы по содержанию жилищного фонда и управленческие расходы самой компании были разделены. Расходы на управленческую деятельность были названы менеджерским вознаграждением, или платой за управление. Если в государственно-административных жилищных организациях управленческие издержки не отделены от расходов, положенных для обслуживания закрепленного фонда, то в менеджерских компаниях величина платы за управление отделена от всей сметы и строго контролировалась собственником. Кроме того, по условиям договора менеджеру предоставлялась самостоятельность в распределении средств между двумя основными фондами: фондом оплаты труда и фондом материального обеспечения и ремонтов;
* новые стимулы в трудовой мотивации. Мотивом стимулирования качественной работы менеджерской компании (менеджера) и занятых работников являлась угроза расторжения заключенного договора и потери рабочего места с привлекательной оплатой труда. Это существенно отличалось от практики стимулирования труда через премиальную систему, поскольку в менеджерских компаниях ни для каких категорий работников премии не предусматривались;
* ориентация на удовлетворенность потребителей. Показателем успешной работы менеджерской компании стала выступать удовлетворенность жильцов, проживающих в обслуживаемом фонде. Рост неудовлетворенности жильцов мог явиться основанием расторжения договора между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией. Это отличалось от внутриведомственного контроля вышестоящих организаций, что характерно для государственно-административного типа жилищных обслуживающих организаций.
* ориентация на удовлетворенность потребителей. Показателем успешной работы менеджерской компании стала выступать удовлетворенность жильцов, проживающих в обслуживаемом фонде. Рост неудовлетворенности жильцов мог явиться основанием расторжения договора между собственником жилищного фонда и менеджерской компанией. Это отличалось от внутриведомственного контроля вышестоящих организаций, что характерно для государственно-административного типа жилищных обслуживающих организаций.

Демонстрационные проекты по передаче обслуживания муниципального жилья частным управленческим компаниям в г. Новосибирске являлись экспериментальным полигоном для отработки рыночных механизмов хозяйствования с целью преобразования раздаточной экономики России. Их осуществление происходило в искусственно заданной среде, в которой специально контролировались поведение основных участников эксперимента и соблюдение ими своих ролей.

Летом 1994 г. результаты первого года работы Демонстрационных проектов рассматривались на расширенном заседании Рабочей группы, созданной по решению мэра для контроля за соблюдением экспериментальных условий на Демонстрационных проектах и анализа итогов деятельности. Была отмечена успешность менеджерских компаний в жилищном обслуживании. В связи с этим было принято решение о продолжении их деятельности без специального контроля и опеки городских органов власти. С этого момента Демонстрационные проекты перестали представлять собой искусственный элемент системы городского жилищного обслуживания и стали развиваться в естественной среде.

Под влиянием существующих условий менеджерские компании Демонстрационных проектов стали трансформироваться в организации частно-административного типа. Природа этих организаций и характер изменения институциональной среды в жилищном хозяйстве являлись предметом третьего этапа мониторинга, проводившегося с ноября 1994 по апрель 1996 г.

Возникновение частно-административных организаций являлось повсеместным явлением начального периода рыночных преобразований раздаточной экономики России. Частно-административные организации являлись метаморфозой рыночных форм, характерных для институциональной рыночной среды при доминировании частной собственности. В России организации такого типа имели лишь видимость частных, поскольку стали воспроизводить черты административной модели управления.

Накануне рыночных реформ государственно-административные организации, являвшиеся основным типом хозяйствующих субъектов, находились в кризисе. В этих условиях начались в массовом масштабе приватизация и акционирование предприятий, что означало фактически безвозмездную передачу владения и управления государственным имуществом новым частным формам. Другими словами, части государственной собственности обособлялись и передавались во владение и управление приватизированным предприятиям, акционерным обществам, товариществам и т.п., создаваемым при активном участии бывших верхних управленческих звеньев государственных предприятий. Но поскольку эти частные по форме организации продолжали осуществлять значимые для всего общества функции, включая производство жизненно важных товаров и услуг, предоставление рабочих мест, содержание элементов общественной инфраструктуры и т.п., государство продолжало в той или иной мере поддерживать их деятельность. Эта поддержка имела форму бюджетного финансирования, установления льготных тарифов, государственного кредитования, фактически бесплатного пользования землей и т.д. Тем самым в значительной мере сохранялась институциональная среда, существовавшая и для государственно-административных организаций. При этом внутри организаций, несмотря на новые формы управления (в виде собрания акционеров и т.д.) сохранилась модель административного управления, поскольку либо основная доля приватизированной собственности, либо управление государственным пакетом акций оказались закрепленными за бывшими хозяйственными руководителями. Поэтому вновь возникший тип организаций, частным образом переоформивший прежнюю административно-управленческую структуру, представил собой новый, ранее не существовавший тип частно-административных организаций.

В отличие от организаций государственно-административного типа, частно-административные организации начального периода рыночной реформы не предполагали вмешательства государства в свою внутреннюю деятельность. Государство пыталось использовать рыночные методы для регулирования их деятельности в основном через систему налогообложения. В то же время частно-административные организации самостоятельно без учета нормативных штатных расписаний определяли численность работников и уровень оплаты их труда, направления хозяйственной деятельности, покупателей продукции и услуг, объем и качество закупаемых материалов и оборудования и т.д.

Несмотря на то, что в жилищном хозяйстве, в отличие от других отраслей раздаточной экономики России, не была проведена приватизация, попытки создания частно-административных организаций здесь также предпринимались. В 1994 г. в одном из районов города верхнее звено управления реорганизовало один из ЖЭУ в Товарищество с ограниченной ответственностью (ТОО), в котором выступило основным учредителем с долей в уставном капитале 51%. ТОО являлось самостоятельным юридическим лицом, имело расчетный счет в банке и осуществляло свою деятельность в соответствии с договором.

В то же время сохранение в названии ТОО наименования ЖЭУ с прежним номером указывало на его структурную принадлежность к прежней административной системе управления. Договор был заключен не с собственником жилищного фонда (районной администрацией), а с верхним звеном управления - УЖХ, т.е. бывшим жилищным трестом. Договор не предполагал передачу ТОО функций управления жилищным фондом, а являлся договором на "содержание и ремонт жилищного фонда". Несмотря на наличие договора, для ТОО сохранялись отношения прямого подчинения. Договором также предусматривалось изъятие части фонда оплаты труда персонала ТОО в пользу УЖХ посредством сохранения премиальной системы для работников ТОО. Назначение премий в значительной мере определялось руководством УЖХ.

Аналогичным образом стали трансформироваться и Демонстрационные проекты после того, как они были выведены из экспериментальной ситуации и начали действовать в реальных экономических условиях. С лета 1994 г. горизонтальные взаимодействия между менеджерскими компаниями и собственником жилья стали приобретать характер вертикальных взаимодействий в административной модели управления между нижним и верхним звеном. Тем самым Демонстрационные проекты стали площадкой для функционирования организаций частно-административного типа в жилищном хозяйстве. При этом собственник жилищного фонда (КЖКХ), являвшийся ранее верхним звеном управления городским жилищным хозяйством, вновь стал выполнять функции вышестоящего управленческого звена, а бывшие менеджерские компании - подчиненных ему нижних производственных звеньев.

Перерождению Демонстрационных проектов в организации частно-административного типа способствовали особенности внешней институциональной среды, характерные для всего жилищного хозяйства.

Во-первых, на Демонстрационных проектах произошло слияние функций владения и управления жилищным фондом. Это было связано с тем, что часть муниципального фонда, обслуживаемого Демонстрационными проектами, была на балансе КЖКХ, который одновременно являлся высшим звеном административной структуры управления, отвечавшей за обслуживание муниципального жилья в городе. Тем самым вновь в одной организации были совмещены функции заказчика на услуги жилищного обслуживания, выделяющего для этого государственные средства, и подрядчика, использующего эти средства.

Во-вторых, Демонстрационные проекты, как и все муниципальное жилищное хозяйство, финансировались из муниципального бюджета, и потому их деятельность, несмотря на частную форму менеджерских компаний, осуществлялась в основном за счет государственных средств.

В-третьих, несмотря на финансовую самостоятельность менеджерских компаний на Демонстрационных проектах, сметы их доходов и расходов не были обособлены от сметы КЖКХ. Тем самым не были выделены в полном объеме затраты на управление жилищным обслуживанием.

В этих условиях взаимоотношения собственника жилищного фонда с менеджерами всех Демонстрационных проектов с августа 1994 г. стали воспроизводить характер взаимодействия вышестоящего и нижестоящих звеньев при административной модели управления. Еженедельно собирались планерки, на которых менеджерам доводились указания о порядке и задачах их работы. Менеджеры перестали приобретать материалы и инструменты на рынке, а получали их от КЖКХ в соответствии с подаваемыми заявками. Расходование финансовых средств на конкретные нужды также каждый раз требовало специальных согласований.

Таким образом, вопреки замыслу реформы основным типом предприятий в 1993-1995 гг. стали не организации чисто рыночного типа, живущие по правилам рыночной экономики, а специфические организации частно-административного типа. Причиной метаморфозы рыночных форм в условиях реформирования раздаточной экономики являлось сохранение природы институциональной среды, в которой не развился институт частной собственности. В свою очередь, причиной этого послужило исчерпание приватизационного потенциала в ходе рыночной реформы. При этом основным фактором такого исчерпания выступил коммунальный характер материально-технологической среды, который в ходе рыночной реформы даже усилился.

С середины 90-х гг. центр тяжести реформирования раздаточной экономики все больше стал переноситься с внедрения рыночных институтов на модернизацию института государственной собственности. В жилищном хозяйстве этот процесс был начат с реформы системы владения и финансирования государственного жилья. Жилищный фонд местных советов на территории городов был объявлен муниципальной собственностью. Соответственно финансирование этого фонда стало осуществляться за счет муниципальных бюджетов. Муниципалитеты получили право самостоятельно определять объемы финансирования, порядок выделения средств, размеры ставок квартирной и арендной платы и других платежей в соответствии с правилами, устанавливаемыми на федеральном уровне.

Следствием передачи прав владения жилищным фондом на уровень муниципалитетов стала необходимость преобразования системы управления содержанием жилья. Вместо общегосударственной структуры необходимо было создать муниципальные структуры управления.

В 1991 г. в г. Новосибирске верхнее звено административного управления содержанием жилья на уровне города (ПЖРУ) было ликвидировано, а финансовая и материальная самостоятельность была передана районным Производственным жилищно-ремонтным трестам (ПЖРТ). Каждый из них обслуживал от 80 тыс. до 1 млн. 200 тыс. кв. м жилой площади муниципального жилищного фонда.

В 1992 г. на базе ликвидированного ПЖРУ при мэрии был воссоздан Комитет жилищно-коммунального хозяйства (КЖКХ), общей функцией которого являлась координация положения в отрасли. Задачами КЖКХ являлась подготовка предложений по объемам финансирования районных трестов, контроль выполнения общегородских мероприятий по подготовке жилищного фонда к зиме и т.п.. Обсуждался вопрос о передаче КЖКХ функций инспекции всего жилищного фонда города (как муниципального, так и других форм собственности).

В 1993 г. жилищный фонд, находящийся в муниципальной собственности города, был передан в полное хозяйственное ведение администрациям районов города. На основе Постановления N 129 мэрии г. Новосибирска от 01.02.1994 "О совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством города" администрациям районов были переданы функции заказчика жилищных услуг. С 1994 г. ПЖРТ были переименованы в Управления жилищного хозяйства (УЖХ), которые вошли в состав районных администраций. Статус бывших низовых звеньев трестов - их производственных служб и ЖЭУ - в этих решениях не был определен. Предполагалось, что ЖЭУ должны быть реорганизованы для выполнения заказов УЖХ по проведению текущего ремонта, эксплуатации жилья и внешнему благоустройству.

Таким образом, иерархическая система административного управления стала заменяться системой новых организаций, различающихся по своим задачам и функциям. Отношения между ними уже не могли строиться на основе административной модели, а объективно требовали новых способов и методов управления. Другими словами, в ходе реформы жилищного хозяйства стали создаваться условия для распространения эффективной договорной модели управления, успешно апробированной в ходе рыночного эксперимента на Демонстрационных проектах.

В этот период Демонстрационные проекты по передаче обслуживания муниципального жилья менеджерам на конкурсной основе стали органической частью реформы жилищного хозяйства г. Новосибирска. Уже за первый год работы Демонстрационные проекты показали значительный внутренний потенциал контрактно-договорной модели управления, ее возможности для существенного улучшения качества обслуживания жильцов и жилых зданий. Идеи контрактно-договорных отношений получили большой отклик в среде руководителей жилищного хозяйства разных звеньев управления - от руководителей УЖХ до начальников ЖЭУ. Интервью с руководителями муниципальных жилищных организаций показали, что они внимательно следили за ходом Демонстрационных проектов и стремились использовать их приемы и формы работы. Большинство из них отмечали, что черты предложенной управленческой модели: финансовая самостоятельность нижних звеньев и контрактно-договорная система - являются адекватными для решения задач повышения качества обслуживания.

В условиях продолжающейся реформы городской структуры жилищного хозяйства в практике обслуживания муниципального жилья стали все шире использоваться новые экономические отношения. Особенно активно новые способы работы использовались в районах города, где проходили рыночные эксперименты. С осуществлением Демонстрационных проектов в этих районах была создана конкурентная среда в отрасли жилищного хозяйства, стимулирующая применение элементов договорной модели и повышение уровня жилищного обслуживания.

Тормозом дальнейшего развития жилищного обслуживания являлось сохранение элементов административной модели управления, что во все большей мере стало осознаваться в законодательной и повседневной хозяйственной практике. Продолжение реформы государственной системы управления в жилищном обслуживании было связано с полным отказом от административной модели управления и заменой ее договорной управленческой моделью. Реализация такой модели, показанная в ходе рыночных экспериментов на Демонстрационных проектах, представила эффективный образец формирования отношений между муниципальным собственником жилищного фонда как заказчиком жилищных услуг и самостоятельной обслуживающей организацией, созданной на базе ЖЭУ, как подрядчиком.

Другими словами, Демонстрационные проекты, замысел которых состоял в отработке рыночных форм и методов хозяйствования, по сути продемонстрировали возможности и механизмы эффективного функционирования организаций в условиях раздаточной экономики. Прообразом нового типа организаций, наиболее адекватных преобразуемой раздаточной экономике, явились менеджерские компании.

Модель менеджерских компаний, отработанная в экспериментальной среде, в значительной мере воплотилась в создаваемых в городе муниципальных унитарных предприятиях (МУП) для обслуживания городского жилищного фонда. МУПы являлись "прямыми наследниками" Демонстрационных проектов, поскольку использовали разработанные в ходе их реализации юридические документы - Уставы предприятий и Договоры на управление, а также отработанные правила выделения из структуры районных жилищных организаций и механизмы функционирования.

Первая организация нового типа - муниципальное предприятие "Жилищник" - была создана в городе в 1994 г. на базе одного из ЖЭУ. В соответствии с новым Гражданским Кодексом Российской Федерации (ст.113,114) это предприятие с июля 1995 г. имеет статус муниципального унитарного предприятия. Такого рода предприятия являются новой законодательной формой в сфере управления муниципальной собственностью.

Жилищные организации в форме муниципальных унитарных предприятий в наибольшей мере соответствуют особенностям институциональной среды в раздаточной экономике. Они подразумевают:

во-первых, безвозмездное наделение производственными и материальными фондами, положенными на содержание обслуживаемого жилищного фонда;
во-вторых, финансирование за счет средств, принадлежащих муниципальному бюджету (в виде собираемой предприятием арендной и квартирной платы и в виде дотации) в соответствии с нормативным регулированием;
в-третьих, необходимость выполнения нормативного стандарта обслуживания, определяемого государственными органами и объемами выделяемого финансирования.

В то же время новая государственная форма жилищной организации использует уже не административную, а договорную модель управления. Ее элементами являются:

1) юридическая самостоятельность и наличие собственного расчетного счета в банке как у заказчика, так и у подрядчика жилищных услуг;
2) договор на управление, заключенный между собственником жилищного фонда - районной администрацией, выполняющей функции заказчика, и муниципальным унитарным предприятием, выполняющим функции подрядчика;
3) срочный характер договора и возможность его расторжения при несоблюдении сторонами условий договора;
4) контракт районной администрации с руководителем муниципального унитарного предприятия, что обособляет издержки управления от средств, предназначенных на жилищное обслуживание.

Описанный тип государственно-договорных жилищных организаций сочетает в себе доказавшую свою эффективность договорную модель управления с государственной организационно-правовой формой. При этом в государственно-договорных организациях блокируется перераспределительно-бюрократический финансовый механизм, имевший место в государственно-административных организациях и сохраняющийся в типе частно-административных организаций.

Создание государственно-договорных организаций является следствием первого этапа реформ, в ходе которого внедрялись многочисленные рыночные институциональные элементы - от попыток формирования частной собственности до использования трудовых контрактов. В ходе взаимодействия рыночных элементов с раздаточной макроэкономической средой произошло рождение институционально устойчивого типа новых организаций, способных наилучшим образом обеспечить эффективное функционирование раздаточной экономики на новом этапе ее развития. Яркой иллюстрацией этого вывода служит тот факт, что Демонстрационные проекты в конечном счете также стали МУПами, т.е. государственно-договорными организациями.

Институциональные издержки понимаются как затраты, связанные с осуществлением раздаточных отношений как в отдельной отрасли, так и во всей экономической системе в целом. Прежде всего к ним относятся издержки по управлению тем или иным экономическим процессом в раздаточной системе. Для анализа эффективности раздаточной хозяйственной системы необходимо также измерение доли издержек по управлению во всех других расходах.

Анализ издержек в рамках административной модели управления в жилищном хозяйстве проводился на основе изучения финансовых потоков в районных жилищных трестах, начиная с момента их возникновения в системе городского жилищного обслуживания.

До создания трестов финансирование каждого домоуправления осуществлялось напрямую из городского бюджета. Объемы финансирования определялись на основе нормативных штатных расписаний и ставок оплаты труда, а также нормативов материального обеспечения необходимых работ.

При образовании районных жилищных трестов им были переданы объемы финансирования и сумма нормативных штатных расписаний всех вошедших в их состав домоуправлений, ставших в новой системе управления жилищно-эксплуатационными участками - ЖЭУ. Будучи низовым звеном трестовской структуры, бывшие домоуправления потеряли самостоятельность в распоряжении финансовыми средствами. Субъектом, принимающим решения относительно того, какие функции будут выполнять ЖЭУ и какой объем средств ими будет тратиться, стало руководство треста.

В тот период материальное обеспечение работ осуществлялось в основном в натуральной форме, поэтому финансовый механизм действовал прежде всего в сфере распределения и перераспределения фондов оплаты труда между различными работниками и звеньями управления.
В 70-х гг. государственно-административные организации получили право сохранять недоиспользованную часть фонда оплаты труда внутри организации и не должны были ее возвращать в бюджет, как это было в 60-е гг. Распоряжение экономией фонда оплаты труда, полученной во всех звеньях государственно-административных организаций, осуществлялось верхним уровнем управления. Такое право позволяло в рамках установленного стандарта перераспределять ресурсы между звеньями с учетом особенностей закрепленного жилищного фонда.

С момента своего возникновения тресты повсеместно стали создавать специализированные службы с общерайонными функциями. Способом создания новых внутритрестовских структур являлось переструктурирование позиций в пределах нормативного штатного расписания треста, включавшего в себя штатные расписания входящих в его состав ЖЭУ. При этом позиции соответствующих работников (кладовщиков, маляров, плотников, сантехников) убирались из штатных расписаний, закрепленных ранее за ЖЭУ, и передавались вновь образованным трестовским службам. Как правило, число ставок в новых структурах было меньше суммы забранных из ЖЭУ. Таким образом, централизация части обслуживающих функций на уровне треста представляла собой первый способ централизации части средств, положенных нижним звеньям, на уровне руководства треста.

Поскольку в 70-е гг. в отрасли жилищного хозяйства наблюдался дефицит кадров, то в организации труда рядовых работников - дворников, слесарей, электриков - стал активно развиваться бригадный метод. Суть его состояла в том, что бригада с меньшим, чем это предусмотрено штатным расписанием, числом работников, выполняла весь положенный по штатному расписанию объем работ. Каждый из членов бригады получал доплату дополнительно к ставке штатного расписания. Тем не менее, сумма доплат была меньше нормативного фонда, полагающегося на недостающих работников. Коллективные формы организации труда позволили сформировать второй источник дополнительных средств, поступающих с нижних звеньев на уровень и в распоряжение руководства треста.

Нормативный порядок оплаты труда работников предполагал помимо ставки основной заработной платы выплату премий (в долях от основной ставки) за качество выполнения работы. Бюджетная дотация, получаемая жилищными трестами для планового фонда оплаты труда работников, обычно включала в себя полную величину всех премий, которые могли быть получены работниками. Оценка качества выполнения работ низовых звеньев проводилась руководством треста, которое лишало работников премий при несоблюдении критериев качества работы и норм трудового поведения (пьянки, прогулы и т.д.). Поэтому выплачивался обычно не весь объем предусмотренного премиального фонда. Таким образом, премиальная система и невыплачиваемые премии представляли собой третий способ увеличения централизованной части фонда оплаты труда, которая поступала в распоряжение руководства треста.

Итак, многолетнее действие финансового механизма в административной модели управления жилищным хозяйством сопровождалось постоянным перераспределением части положенного низовым звеньям фонда оплаты труда на уровень руководства треста в форме так называемой "экономии". Часть "сэкономленного" фонда оплаты труда раз в квартал и по итогам работы за год направлялась на премирование работников всех уровней. Недоиспользованная часть, составлявшая, по нашим данным, около 18% ежемесячного нормативного фонда оплаты труда нижних производственных звеньев (ЖЭУ) служила источником фонда оплаты труда будущих новых звеньев аппарата управления и трестовских производственных служб (табл.2).

Таблица 2.

Недоиспользование нормативного месячного фонда оплаты труда в ЖЭУ, г. Новосибирск, 1992

	ЖЭУ-3	ЖЭУ-55	ЖЭУ-26
Фонд оплаты ЖЭУ, предусмотренный штатным расписанием, тыс. руб.	444.6	460.9	601.2
Фактический фонд оплаты труда в ЖЭУ, тыс. Руб.	372.2	366.0	486.3
Недоиспользование фонда оплаты труда в ЖЭУ, %	16	21	19

Для углубленного изучения действия перераспределительно-бюрократического финансового механизма на первом этапе мониторинга были проведены специальные расчеты по недоиспользованию месячного фонда оплаты труда для всех категорий работников ЖЭУ.

С этой целью для каждой категории работников низовых звеньев местного жилищного хозяйства была рассчитана нормативная обеспеченность заработной платой. Она определялась на основе предусмотренного штатными расписаниями фонда оплаты труда и размера установленной премии. Норматив премии для административно-управленческого персонала и персонала для работы с населением в среднем составлял 50%, для рабочих текущего ремонта - 40% и для младшего обслуживающего персонала - 10%. В случае недоукомплектованности штата нормативная обеспеченность заработной платой каждого занятого работника должна пропорционально возрастать, т.к. на оставшихся работников приходится весь положенный объем работ. Например, если укомплектованность кадрами составляет половину от положенной величины, то на каждого занятого работника должна приходиться двойная оплата.

Реальная обеспеченность заработной платой определялась как отношение заработной платы по платежной ведомости к фонду оплаты труда работника по нормативу, включающему основную ставку и ежемесячную премию. Доля недоиспользованной заработной платы для каждой категории персонала рассчитывалась как разница нормативной и реальной обеспеченности, отнесенная к величине нормативной обеспеченности заработной платой. Результаты проведенных расчетов представлены в табл. 3.

На основе данных, представленных в табл., было рассчитано среднее значение недоиспользования фонда оплаты труда всех категорий работников. Его величина составила 18%. При этом недоиспользование нормативного фонда оплаты труда рассматривалось только в отношении постоянных и временных работников. Не учитывались недоплаты совместителям, которые преобладали в составе младшего обслуживающего персонала. Совместители не получали положенных по штатному расписанию премий и были заняты на неполной ставке. С учетом этих замечаний приведенная величина недоиспользованного фонда оплаты труда для младшего обслуживающего персонала является сильно заниженной.

Таблица 3.

Недоиспользование месячного фонда оплаты труда в ЖЭУ по категориям работников, %, г. Новосибирск, 1992

	Укомплектованность штата	Нормативная обеспеченность зарплатой 1 работника	Реальная обеспеченность зарплатой	Недоиспользованная часть зарплаты
Административноуправленческий персонал	81	123	109	11
Персонал для работы с населением	80	125	104	17
Рабочие текущего ремонта	40	250	159	36
Младший обслуживающий персонал	42	238	211	11

Таким образом, проведенные углубленные расчеты подтвердили вывод о том, что нижние производственные звенья жилищного хозяйства и все категории занятых в них работников регулярно недополучали положенный объем финансовых средств.

Если в 70-80-х гг. действие описанного финансового механизма касалось в основном перераспределения фонда оплаты труда, то с начала 90-х гг. сфера его действия расширилась до пределов общей финансовой сметы треста.

Ранее правила расходования сметы жилищных трестов были таковы, что существовало жесткое разграничение между фондом оплаты труда и другими статьями расходов, т.е. существовал целевой принцип расходования средств. В 90-е гг., когда уровень заработной платы в бюджетной сфере резко отстал от других отраслей, жилищным трестам было разрешено использовать часть средств сметы на повышение оплаты труда занятых работников.

Способом увеличения фонда оплаты труда стало введение доплат на питание занятым работникам за счет сметы общих расходов. В связи с этим в практике нормативного планирования возникла новая категория, введенная вместо фонда оплаты труда - фонд потребления, объединяющий все формы получения доходов - заработную плату, материальную помощь, доплаты на питание и др. Таким образом, фонд оплаты труда трансформировался в фонд потребления, в котором, наряду с фондом оплаты труда, во все большей мере стала содержаться часть средств сметы, предназначенных на покрытие материальных затрат жилищного обслуживания.

Аналогичные тенденции наблюдались в отношении материальных и технических ресурсов. На уровне трестов были созданы централизованные склады, где были сконцентрированы основные материалы и инструменты, необходимые работникам ЖЭУ для осуществления обслуживающей деятельности. Транспортные средства и техника также были объединены в централизованном гараже на уровне треста. Получение материалов и пользование техникой ЖЭУ осуществляли на основе подаваемых в трест заявок. В результате этих процессов возможности нижних производственных звеньев пользоваться общим автотранспортом, деталями и материалами, инструментами и т.п. постоянно сокращались.

Таким образом, нормативный финансовый механизм в государственно-административных организациях приобрел перераспределительно-бюрократический характер, поскольку финансовые и материальные средства постоянно перераспределялись с нижестоящих звеньев, выполняющих основные производственные функции, на вышестоящий уровень управления, который направлял значительную часть этих средств на создание новых управленческих единиц и звеньев. Тем самым перераспределительно-бюрократический финансовый механизм государственно-административных организаций приводил к постоянному дефициту средств, необходимых для выполнения работ по содержанию жилищного фонда. Это стало приводить к росту жалоб жильцов на качество обслуживания, направляемых сначала в обслуживающие организации, а затем в виде активных жалоб в центральные и местные органы. В этих условиях руководители государственных обслуживающих организаций стали запрашивать все больший объем бюджетных средств. Поскольку районные жилищные тресты являлись единственными структурами, обслуживающими муниципальный жилищный фонд на территории соответствующего района, то местный бюджет был вынужден покрывать их все возрастающие запросы.

Так возникла практика взаимодействия государственно-административных организаций с бюджетом, называемая в экономической науке "мягкими бюджетными ограничениями". [74, с.328-331] Сутью практики мягких бюджетных ограничений является покрытие за счет бюджета всех предъявляемых монопольными структурами фактических затрат, даже если они превысили запланированные.

Действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма государственно-административных организаций в жилищном хозяйстве привело к тому, что постепенно увеличивалось расхождение между нормативными пропорциями и реальными соотношениями в расходовании средств. Прежде всего это расхождение проявлялось на уровне оплаты труда всех категорий работников и в распределении средств между основными звеньями управленческой структуры.

Нормативный порядок оплаты труда означал выплату заработной платы всем категориям работающих в соответствии с утвержденными штатными расписаниями. В них была обозначена величина основного заработка, а с середины 70-х годов - величина положенной премии в процентах от основной зарплаты. Анализ реальных выплат работникам местного и ведомственного жилищного хозяйства в 1992 г. показал отклонение фактической структуры заработной платы от нормативной.

На основе данных платежных ведомостей (табл.4) было установлено, что в составе заработной платы устойчиво выделялись две части - фиксированная и переменная (регулируемая).

Таблица 4.

Cтруктура заработной платы работников жилищного хозяйства, %, г. Новосибирск, 1992*

		в т. ч.:
	Начислено,	фиксированная часть	регулируемая часть
	всего:	ставка (оклад) с районным коэффи-циентом	месячная премия	надбавки и доплаты	квартальная премия	доплаты на питание
Местный фонд	100	58	13	5	4	20
Ведомственный фонд	100	62	14	12	8	4

* Анализ фактического состояния оплаты труда накануне эксперимента проводился в ноябре 1992 г. на основании ведомостей заработной платы за один и тот же месяц во всех обследованных ЖЭУ. В ведомостях отражены сведения о всех выплатах, произведенных в текущем месяце. Если какие-либо выплаты, относящиеся к данному месяцу, были произведены в последующих, они также были учтены. Величина квартальной премии в данном месяце определялась как одна треть от выплаченной величины. Начисления социального страхования (отпускные и больничные, выплаты на детей) в составе заработной платы не учитывались. Если работник работал не полный рабочий месяц, данные по нему не учитывались в расчетах среднего, минимального и максимального уровней заработной платы. Учтены как постоянные, так и временные работники.

Таблица 4 показывает, что перераспределительно-бюрократический финансовый механизм привел к существенному отклонению фактической структуры заработной платы от нормативной, что выражалось в возрастании до 38-42% ее переменной (регулируемой) части. Расхождение фактической и нормативной структур заработной платы являлось первым нарушением нормативного порядка, составлявшего основу финансового механизма.

Анализ данных, приведенных в табл.5, показал, что превышение фактических выплат заработной платы в расчете на одного работника в секторе обслуживания местного жилья составляло в среднем 200% по отношению к величине, установленной штатными расписаниями.

Таблица 5

Cоотношение средней заработной платы по ведомости и по штатному расписанию, г. Новосибирск, 1992

	Средняя зарплата в месяц, руб.
	по штатному расписанию	фактическая по ведомости	Отношение фактической зарплаты к штатной, %
Местный фонд	4120	8259	200
Ведомственный фонд	3681	6404	174

Для работников, обслуживающих ведомственное жилье, это превышение составляло 174%. Отклонение фактической величины заработной платы от нормативной являлось вторым свидетельством нарушения нормативного порядка.

Указанные в штатных расписаниях должностные оклады устанавливались на общегосударственном уровне. Аналогично устанавливались и основные соотношения между уровнями заработной платы различных должностных позиций. Таким образом, штатные расписания устанавливали предельную дифференциацию заработной платы работников различных категорий и должностных позиций. По фактическим данным видно, что размах заработной платы между разными должностными позициями существенно отличался от нормативного (табл.6).

Таблица 6.

Нормативная и фактическая дифференциация уровней заработной платы, г. Новосибирск, 1992

	Отношение максимальной и минимальной зарплат,%
	по штатному расписанию	по платежной ведомости
Местный фонд	4.1	5.7
Ведомственный фонд	4.5	10.6
в среднем	4.3	8.1

Если по штатному расписанию размах между минимальным и максимальным уровнями заработной платы должен был в среднем по обоим секторам жилищного хозяйства составлять 4.3 раза, то фактически он составил 8.1 раза. Реальная дифференциация заработной платы в обслуживании местного жилья превысила нормативную на 40%. Для работников ведомственного жилищного фонда это превышение составило 140%. Таким образом, реальная дифференциация оплаты труда значительно отличалась от нормативной, что также являлось нарушением нормативного порядка.

Количество занятых работников в жилищном хозяйстве в 1992 г. значительно отличалось от нормативной численности работников, предусмотренной штатными расписаниями для выполнения всего необходимого объема работ (табл. 7).

Таблица 7.

Cоотношение фактической и штатной численности персонала в среднем по ЖЭУ, г. Новосибирск, 1992

	Численность		Отношение
	по штатному расписанию, чел.	Фактическая по ведомости, чел.	Фактической численности к штатной , %
Местный фонд	121	62	51
Ведомственный фонд	199	125	63

Так, численность фактически занятых работников в ЖЭУ по отношению к нормативной составляла в обслуживании местного жилищного фонда 51%, а в обслуживании ведомственного жилья - 63% .

Для разных категорий персонала это соотношение различалось. Укомплектованность управленческого персонала составляла 88-100%, персонала по контактам с населением - 60-80%, в то время как укомплектованность рабочими текущего ремонта и младшим обслуживающим персоналом составляла лишь 41-48%. Уровень укомплектованности кадрами в жилищном хозяйстве на протяжении ряда лет, предшествовавших рыночному эксперименту, был неизменным. Это свидетельствовало о том, что дальнейшее сокращение численности занятых было уже невозможно с технологической точки зрения и физических возможностей работавшего персонала. Значительное отклонение реальной численности работников от нормативной величины, установленной штатными расписаниями, наиболее ярко выражало искажение нормативного порядка.

Штатные расписания через отношение численности и величины заработной платы работников верхнего управленческого звена ко всем остальным занятым работникам определяли и регулировали величину управленческих издержек в отрасли жилищного хозяйства. Для жилищных трестов управленческие издержки определялись численностью административно-управленческого персонала (АУП) трестов.

Нормативное соотношение численности управленцев ко всем рядовым работникам составляло 1 к 8. Фактически эта пропорция в начале 90-х гг. составляла примерно 1 к 4. В результате на одного рядового работника стало приходиться в два раза больше управленцев из треста, чем это предполагалось по штатному расписанию.

Размах в уровне оплаты труда управленцев треста и всех остальных работников в соответствии со штатным расписанием должен был составлять в среднем 1.7 раза. Фактически же по данным ведомостей заработной платы этот размах составлял 4 раза.

Соответственно, изменилась пропорция работников верхнего и нижнего звена в фонде оплаты труда: доля управленцев треста в фонде оплаты труда относительно возросла, в то время как доля обслуживающего персонала относительно уменьшилась. Рост доли затрат АУП треста, означающий сверхнормативный рост управленческих издержек, произошел за счет перераспределения в его пользу недоиспользованной части всего фонда оплаты труда и недоукомлектованности кадрами рядовых работников нижних производственных звеньев.

Нормативный порядок функционирования государственно-административных организаций являлся каркасом раздаточной экономики. Успешность ее развития определяется в значительной мере тем, насколько нормативная система соответствует реальным условиям и потребностям. Длительное расхождение между нормативами как регуляторами экономической жизни и реально складывающейся практикой приводит общество в состояние аномии. Если в нормальных условиях функционирования раздаточной экономики сигнальная система в виде жалоб позволяет корректировать возникшие отклонения и приводить нормативы в соответствие с изменившимися условиями, то при возникновении аномии сигнальная система также искажена, и жалобы, увеличиваясь в объемах, не содержат достоверную информацию.

Эта ситуация была подтверждена результатами первого этапа экономико-социологического мониторинга в жилищном хозяйстве накануне рыночного эксперимента. Так, руководители государственно-административных организаций (жилищных трестов) жаловались только на те отклонения от нормативного порядка, которые соответствовали их интересам. В массовом масштабе руководители трестов жаловались на неукомплектованность штатных расписаний или дефицит кадров, а также на низкий уровень штатных ставок заработной платы. В то же время они скрывали превышение фактических выплат работникам в сравнении со штатными расписаниями и сверхнормативный рост управленческих издержек. В основе такого поведения лежал перераспределительно-бюрократический финансовый механизм, который содействовал улучшению материального положения руководителей даже при ухудшении работы руководимых ими государственно-административных организаций. Более того, жалобы руководителей на дефицит кадров и дефицит средств, совпадая во времени с жалобами населения на ухудшающееся обслуживание, провоцировали увеличение бюджетных расходов. Развитие такой ситуации в каждой отрасли, при которой рост запросов на необходимые ресурсы не сопровождался ростом эффективности, в конечном счете привело к общей разбалансировке сдач и раздач и кризису раздаточной экономики в 90-е гг.

Отличия менеджерских компаний от государственно-административных организаций позволили им уже в течение первого года работы преодолеть ряд дефектов административного управления.

Первым результатом рыночного эксперимента явилось внедрение нового инструмента контроля за уровнем управленческих издержек в виде менеджерского вознаграждения. Менеджерское вознаграждение представляло собой фиксированную величину, которую собственник жилищного фонда платит менеджеру (менеджерской компании) за услуги по управлению процессом жилищного обслуживания. По сути менеджерское вознаграждение заместило собой фонд потребления административно-управленческого персонала треста. Тем самым правила формирования управленческих издержек были изменены и определялись как дополнительная величина затрат по обслуживанию жилищного фонда.

Принципиальным моментом, отличающим менеджерское вознаграждение от издержек управления в государственно-административных организациях, являлось то, что его величина, зафиксированная в договоре, не могла быть увеличена менеджером за счет перераспределения средств сметы. Тем самым для менеджеров блокировалась мотивация к недоиспользованию средств сметы с целью увеличения своих доходов и, соответственно, росту издержек управления, как это наблюдалось в жилищных трестах.

Менеджерское вознаграждение при договорной модели управления Демонстрационных проектов позволяло явно определить и контролировать величину управленческих издержек, которые всегда существовали, но не имели до этого адекватных инструментов регулирования. В управленческой модели Демонстрационных проектов собственник жилья напрямую, а менеджер косвенно были заинтересованы в сокращении доли издержек управления. Для собственника этот интерес был связан с тем, что сокращение доли управленческих затрат означало рост доли средств, направляемых непосредственно на обслуживание и улучшение состояния принадлежащего ему жилищного фонда. Менеджер и менеджерская компания, хотя и стремились к росту менеджерского вознаграждения, тем не менее были заинтересованы в снижении его доли в общих расходах, так как это означало повышение конкурентоспособности в получении и продолжении контракта на обслуживание муниципального жилья.

Данные мониторинга показывают, что в начале Демонстрационных проектов издержки управления в собственных расходах (т.е. в расходах за вычетом обязательных отчислений и платежей) по плану должны были составлять 7%. Фактически за год работы они составили в среднем 6% на Демонстрационном проекте-1 и 5% - на Демонстрационном проекте-2.

Итак, менеджерские компании, получив в расчете на 1 кв.м обслуживаемого жилья равный с государственно-административными жилищными организациями объем финансирования, зафиксировали в виде платы за управление величину управленческих издержек и отделили их от средств, направляемых на обслуживающую деятельность. В результате величина управленческих издержек была уменьшена почти в 1.5 раза и составила в среднем 5.5% против 8% в государственно-административных организациях.

Сокращение доли менеджерского вознаграждения при сохранении привлекательности его абсолютной величины являлось первым следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления менеджерских компаний. В результате обособления издержек управления в виде менеджерского вознаграждения новый финансовый механизм устранил возможность перенаправления средств с выполнения обслуживающей деятельности на рост управленческих издержек.

Вторым следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления явилось изменение доли фонда оплаты труда в совокупных расходах на жилищное обслуживание. Менеджерские компании, получив в полном объеме фонд оплаты труда в соответствии со штатным расписанием, положенным на обслуживаемую часть жилищного фонда, использовали его иначе, чем жилищные тресты. Общая численность работников по сравнению с ЖЭУ не уменьшилась. В то же время уровень заработной платы всех занятых работников был увеличен в среднем на 30%. При этом доля фонда оплаты труда в общих затратах на содержание обслуживаемого фонда в менеджерских компаниях сократилась до 46.5% вместо 59% в жилищных трестах.

Повышение уровня оплаты труда персонала стало возможным за счет того, что менеджерские компании получили в полном объеме всю величину фонда оплаты труда, полагающуюся по нормативам для обслуживания закрепленного жилищного фонда. В то же время ЖЭУ недополучали часть этого фонда, т.к. он частично перераспределялся в вышестоящую трестовскую структуру в виде разного рода "экономии" и направлялся на содержание административно-управленческого персонала и создание трестовских производственных служб.

Менеджеры Демонстрационных проектов повысили ставки оплаты труда настолько, чтобы они стали конкурентными по сравнению с обычными ЖЭУ и позволили привлечь достаточно квалифицированных работников. В результате такого повышения уровень оплаты труда рядовых работников пришел в соответствие с объемом работ, выполнение которых предусматривалось нормативами обслуживания.

За счет уменьшения доли издержек управления и доли фонда оплаты труда во всем объеме полученных средств в менеджерских компаниях повысилась доля фонда средств, направляемых на проведение ремонтных работ. По сравнению с государственно-административными жилищными организациями, в которых эта доля составляла всего 33%, в менеджерских компаниях эта доля стала составлять в среднем 48%. Перераспределение средств, переданных менеджерским компаниям для жилищного обслуживания, в сравнении с жилищными трестами города показано на рис. 5.

Результатом такого перераспределения средств явилось выполнение большего, по сравнению с любым другим ЖЭУ, объема ремонтных работ. Демонстрационные проекты начали решать застарелые, накопившиеся проблемы жилищного обслуживания. На Демонстрационном проекте-1 был выполнен давно назревший ремонт подъездов жилых домов, заасфальтирован большой участок внутрипроездной дороги. На Демонстрационном проекте-2 впервые удалось произвести работы по ремонту и прочистке вентиляции в большинстве обслуживаемых домов, заменить стояки, выполнить частичные ремонты бетонированной и шиферной кровли, заасфальтировать часть подъездной дороги. Таким образом, условия Демонстрационных проектов стимулировали менеджеров перераспределить находящиеся в их распоряжении средства в соответствии с реальными проблемами и направить их на улучшение физического состояния обслуживаемого жилищного фонда. Это явилось третьим следствием нового механизма функционирования и договорной модели управления.

Таким образом, Демонстрационным проектам удалось преодолеть дефекты административного управления и блокировать перераспределительно-бюрократический финансовый механизм прежнего административного управления. Уже в течение первого года работы в рамках единых бюджетных ограничений в менеджерских компаниях сформировались новые пропорции в распределении используемых государственных средств. Важным результатом Демонстрационных проектов явилось определение эффективных пропорций между уровнем оплаты труда и его результатом для большинства категорий работающих. Демонстрационные проекты показали, что передача положенных бюджетных средств, а также соответствующих прав и ответственности самостоятельным менеджерским компаниям позволила им обеспечить такие условия и оплату труда работников, при которых были продемонстрированы лучшие результаты труда по сравнению с государственно-административными жилищными организациями.

Условия деятельности и природа частно-административных организаций, проявившиеся на Демонстрационных проектах на третьем этапе мониторинга, способствовали воссозданию действовавшего до рыночных реформ перераспределительно-бюрократического финансового механизма административной модели управления.

Проявлениями этого механизма на Демонстрационных проектах являлись следующие моменты. Во-первых, на Демонстрационных проектах началось перераспределение средств с нижних звеньев, какими стали менеджерские компании, на уровень верхнего звена управления. Это выражалось в том, что КЖКХ периодически недодавал менеджерским компаниям средства, положенные по договору на содержание жилищного фонда, оставляя до 30% финансовых средств в собственном распоряжении. Таким образом, наметилась тенденция к возрастанию доли управленческих издержек и снижению затрат на собственно обслуживающую деятельность, характерная для государственно-административных жилищных организаций накануне реформы.

Во-вторых, КЖКХ начал осуществлять перераспределение ресурсов с текущего обслуживания в сферу создания материальной базы (строительство гаражей, складов, мастерских и т.п.), а также на приобретение машин и механизмов многоцелевого назначения. Тем самым латентно происходило перераспределение получаемых государственных средств на цели, не предусмотренные плановой сметой расходов.

В-третьих, менеджерские компании стали терять самостоятельность в проведении политики жилищного обслуживания в соответствии с установленными стандартами, поскольку КЖКХ перераспределял средства между Демонстрационными проектами по своему усмотрению. Тем самым был воспроизведен прежний финансовый механизм, при котором средства, положенные на содержание одного участка, могли перераспределяться на другие участки в зависимости от предпочтений вышестоящего руководства. Например, в течение I квартала 1995 г. расходы на содержание 1 кв. м общей площади в ЖЭУ-1 КЖКХ (бывший Демонстрационный проект-1) составили 955 руб. при среднегородском уровне 500 руб. В то же время другие Демонстрационные проекты в сравнении со среднегородским уровнем недополучили положенные средства.

В-четвертых, в ходе реализации Демонстрационных проектов фактическое число занятых работников было меньше штатной численности, в соответствии с которой определялся объем средств на содержание жилья. При этом нормативный объем фонда заработной платы перестал в полной мере распределяться между всеми занятыми работниками, а стал поступать на верхний уровень управления. Такое перераспределение вновь создало условия для снижения трудовой мотивации работников, занятых в менеджерских компаниях.

Результаты третьего этапа мониторинга реформы жилищного хозяйства показали, что внедрение рыночных форм хозяйствования в условиях реформирования раздаточной экономики привело к возникновению частно-административных организаций, которым не удалось блокировать разрушительное действие прежнего финансового механизма. Более того, соединение частной формы с прежней административной управленческой моделью усугубило дефекты административного управления.

Результаты третьего этапа мониторинга показали, что в МУПах в полной мере проявляются те же тенденции роста эффективности, которые были характерны для Демонстрационных проектов в экспериментальной стадии. Так, в МУПах существенно изменяются пропорции расходования государственных средств, предназначенных на жилищное обслуживание. Доля фонда оплаты труда в структуре всех расходов уменьшается, в то время как доля фонда на проведение ремонтных работ возрастает. Уровень заработной платы работников превышает уровень оплаты труда при административной модели управления, при этом укомплектованность кадрами возросла. На основе конкурсного отбора в сферу жилищного обслуживания привлекается квалифицированный персонал. Издержки управления в муниципальных унитарных предприятиях по сравнению с УЖХ существенно уменьшаются, так как отсутствует верхний уровень управления. Оценка работы руководителя МУПа определяется уровнем жалоб жильцов, направляемых ими заказчику жилищного обслуживания. Превышение уровня жалоб является основанием для уменьшения платы за управление, выплачиваемой руководителю муниципального унитарного предприятия. Все это вместе взятое приводит к росту качества обслуживания государственного жилья.

На первом этапе мониторинга удовлетворенность жильцов деятельностью государственно-административных организаций замерялась на основе оценок, которые имели две градации - положительную и отрицательную.

На рис. 6 представлены оценки стандартных направлений работы государственно-административных жилищных организаций накануне рыночного эксперимента.

В обслуживании электротехнического и сантехнического оборудования преобладала доля положительных оценок, которые составили 64 и 55% соответственно. Баланс оценок содержания дворов и подъездов был негативным. Из оценок содержания дворовой территории доля положительных составляла лишь 17%, а доля отрицательных 83%. Среди оценок обслуживания подъезда доля отрицательных оценок была также очень высока и составила 82%. Соотношение положительных и отрицательных оценок составило для содержания мусоропроводов - 50 и 50%, для эксплуатации лифтов - 33 и 67%.

На основе совокупности оценок отдельных направлений жилищного обслуживания была построена интегральная оценка деятельности государственно-административных жилищных организаций. Интегральная оценка на первом этапе мониторинга представляла собой суммарную оценку, которую семья выставила по всем шести направлениям жилищного обслуживания. Сколько положительных оценок выставила семья по всем направлениям, столько отмечалось "плюсов". И наоборот, количеству отрицательных оценок соответствовало количество "минусов". Семьи с одинаковым набором оценок, т.е. с одинаковой структурой "плюсов" и "минусов", были объединены в группы, распределившиеся следующим образом: 2% семей поставили все шесть "плюсов", 19% семей - один-два "минуса", 35% семей - три "минуса", 44% семей - четыре-шесть "минусов". Фактически первая группа семей, не поставившая ни одного "минуса", оценивала работу жилищных организаций на 5, тогда как последняя (поставившая 4 и более "минусов") - на 2. Таким образом, оценки жильцов накануне рыночных преобразований показали, что почти 80% жильцов были неудовлетворены состоянием жилищного обслуживания и оценивали его на 2 и 3.

Для того, чтобы проконтролировать полученный результат и подтвердить его надежность, жильцам задавался прямой вопрос о том, насколько они удовлетворены состоянием жилищного обслуживания. Распределение ответов показало, что 16% семей вполне удовлетворены, 32% - не очень удовлетворены, 52% - совсем не удовлетворены. Другими словами, 84% потребителей не были вполне удовлетворены работой государственно-административных жилищных организаций.

В соответствии с задачами первого этапа мониторинга были выявлены структура и объем жалоб жильцов в сфере деятельности государственно-административных жилищных организаций.

Во-первых, были замерены активные жалобы (сигналы). Они представляли собой наиболее сильную форму выражения недовольства жильцов состоянием жилищного обслуживания. Активные жалобы поступают уже не в ЖЭУ, который не справился с решением той или иной проблемы, а в вышестоящие организации, местные органы власти, к депутатам, в прессу, на радио и телевидение. Жалобы такого рода свидетельствуют о наибольшей остроте проблемы. Активные жалобы на первом этапе мониторинга в расчете на одну семью составили 0.06, т.е. из каждых 100 семей такую жалобу в течение года подали 6 семей.

Во-вторых, были замерены жалобы другого вида - заявки и обращения, с которыми жильцы обращались непосредственно в ЖЭУ. Такая жалоба представляет собой обращение жильцов по поводу устранения неисправностей инженерного оборудования или решения проблем санитарного состояния мест общего пользования. Этот вид жалоб характеризует меньшую, по сравнению с первой, остроту и напряженность проблемы. Для обследованного жилого массива уровень жалоб второго вида составил 1,02 в год в расчете на одну семью. Общая величина жалоб-обращений была определена на основе суммирования всех заявок населения в ЖЭУ в течение года по вопросам эксплуатации сантехнического и электротехнического оборудования, а также обращений по проблемам тепло- и водоснабжения и другим вопросам жилищного обслуживания.

В-третьих, замерялись латентные жалобы. Они представляют собой жалобы, высказываемые населением в тех случаях, когда их специально спрашивают о том, есть ли у них проблемы в содержании жилья. В данном обследовании это были ответы на вопросы о том, существуют ли проблемы в работе лифтов, мусоропроводов, содержании дворовой территории, техническом состоянии и уборке подъездов. Жалобы третьего вида, с одной стороны, выражают менее острые проблемы, к наличию которых люди привыкли и не спешат по их поводу обращаться в ЖЭУ. С другой стороны, латентные жалобы представляют собой тот резервуар, в котором проблемы постепенно накапливаются и из которого формируются в дальнейшем жалобы-обращения и жалобы-сигналы.

Уровень латентных жалоб в расчете на одну семью составил на первом этапе мониторинга 3.6. Другими словами, каждая семья отметила 3-4 проблемы из шести указанных направлений жилищного обслуживания. Общая структура жалоб представлена на рис.7.

Можно видеть, что в период кризиса жилищного хозяйства жалобы образуют своеобразную пирамиду, в основании которой находятся латентные жалобы, составившие 76.9% от общего их числа. В середине находятся заявки, доля которых - 21.8%. Вершину пирамиды образуют активные жалобы-сигналы, доля которых составила 1.3%.

На основе результатов первого этапа мониторинга был определен не только средний уровень жалоб по обследованному жилому массиву, но и уровень жалоб в каждом обслуживаемом доме. Жилой массив объединял дома, различные по степени износа, состоянию инженерных коммуникаций, потребности в капитальном ремонте и т.д. Если в среднем уровень жалоб в расчете на одну семью составлял 4.68, то по обследованным домам число жалоб менялось от 2.73 до 6.89.

Такая деформированная структура жалоб означала, что сигнальная система в раздаточной экономике накануне рыночных преобразований перестала выполнять свою роль в корректировании экономических решений. Было выявлено, что основная часть жалоб не предъявлялась в органы, ответственные за поддержание определенного уровня жилищного обслуживания, а существовала в скрытой форме. Если в сфере жилищного обслуживания начнут осуществляться позитивные изменения, то можно прогнозировать интенсивный переход латентных жалоб в обращения-заявки. Тогда структура жалоб может быть приведена к нормальному виду, когда основной их формой будут являться заявки и обращения.

Анализ деятельности государственно-административных жилищных организаций накануне рыночных преобразований позволил сделать следующие выводы.

Уровень жилищного обслуживания накануне реформы упал до своего минимального предела. Основная масса жильцов была неудовлетворена деятельностью жилищных организаций. В то же время сигнальная система в виде жалоб работала неэффективно, поскольку основные жалобы перешли в скрытую латентную форму. Это свидетельствовало о высокой степени отчуждения населения от сферы жилищного обслуживания. Причиной снижения уровня жилищного обслуживания являлось действие перераспределительно-бюрократического финансового механизма, приведшего к разбуханию управленческих издержек, уменьшению доли средств на производительные расходы и снижению трудовой мотивации всех групп работников. В рамках прежней системы функционирования государственно-административных организаций возможности повышения уровня обслуживания были исчерпаны.

С началом реализации Демонстрационных проектов поведение жильцов в сфере жилищного обслуживания резко активизировалось. Жильцы стали более пристрастно относиться к имевшимся проблемам, с которыми до того мирились многие годы, и стали чаще обращаться по поводу их решения в новые организации (табл. 8).

Таблица 8.

Динамика жалоб жильцов на Демонстрационном проекте-1, г. Новосибирск, 1993-1994

Виды жалоб	за год, предшествующий эксперименту		за год эксперимента
	%	на семью	%	на семью
Активные жалобы (сигналы)	1.3	0.06	1.0	0.05
Обращения-заявки	21.8	1.02	46.0	2.4*
Латентные жалобы	76.9	3.60	53.0	2.77
Всего	100.0	4.68	100.0	5.22

* По данным фактического учета заявок

За год структура жалоб жильцов на Демонстрационном проекте-1 изменилась. Число и доля обращений-заявок возросли. В среднем каждая семья стала в 2.4 раза чаще обращаться в обслуживающую организацию. За год работы число заявок составило 5238. При этом величина и доля латентных жалоб сократились. Доля активных жалоб-сигналов также стала уменьшаться. Аналогичные тенденции в изменении структуры жалоб наблюдались и на Демонстрационном проекте-2.

Активизация поведения жильцов означала, что начал всплывать на поверхность "айсберг" проблем, накопленных за годы функционирования государственно-административных жилищных организаций.

Таким образом, менеджерским компаниям в первый год работы пришлось работать в более напряженных условиях, связанных с наплывом заявок и обращений. Например, на Демонстрационном проекте-1 число заявок к сантехникам и электрикам постоянно возрастало от квартала к кварталу и лишь к концу первого года работы стабилизировалось (рис. 8). За год эксперимента общее число заявок в 2.4 раза превысило уровень предшествующего года.

Увеличение числа заявок сказалось на результативности их выполнения. Рис. 8 показывает, что в периоды увеличения числа обращений доля невыполненных заявок увеличивалась. В октябре 1993 г. она составляла 47% по сравнению с 42% до начала эксперимента. При стабилизации числа обращений доля невыполненных заявок стала уменьшаться. В то же время число выполненных заявок в течение квартала возросло с 540 до 964 к концу первого года, или увеличилось в 1.8 раза.

Таблица 9.

Результативность выполнения заявок сантехниками и электриками на Демонстрационном проекте-1, г. Новосибирск, 1993-1994

Доля заявок, %	апрель 1993	октябрь 1993	апрель 1994
выполненных сразу после первого обращения	36	39	46
выполненных после повторных обращений	22	14	14
не выполненных	42	47	40

Одновременно с самого начала рыночного эксперимента стала увеличиваться доля заявок, выполненных после первого обращения. Накануне эксперимента сразу выполнялось 36% заявок, через полгода работы - 39%, а концу первого года - 46% (табл. 9).

Сопоставление интегральной оценки на Демонстрационных проектах 1 и 2 со среднегородским уровнем показано в табл. 10.

Таблица 10.

Распределение семей по значению интегральной оценки жилищного обслуживания, %, г. Новосибирск, 1994

Интервалы интегральной оценки	Менеджерская компания на Демонстрационном проекте-1	Менеджерская компания на Демонстрационном проекте-2	Жилищные тресты города
от 2 до 3	9	16	17
от 3 до 4	62	59	62
от 4 до 5	29	25	21

Из табл.10 можно видеть, что в ходе работы менеджерских компаний начала уменьшаться доля семей, неудовлетворенных состоянием жилищного обслуживания и оценивавших работу жилищных организаций на 2. Наиболее ярко это проявилось на Демонстрационном проекте-1, где менеджерская компания проработала уже год. Здесь доля семей, поставивших оценки от 2 до 3, в сравнении с городом была ниже почти в 2 раза.

Менеджерские компании столкнулись с необходимостью решения накопленных проблем, поэтому они вынуждены были сосредоточить усилия на наиболее запущенных направлениях жилищного обслуживания. В связи с этим доля семей, поставивших в основном 4 и 5, отличалась от среднегородского уровня не так значительно и составляла 25-29% на Демонстрационных проектах по сравнению с 21% в городских государственно-административных организациях.

Мониторинг Демонстрационных проектов в течение первого года работы показал, что с самого начала менеджерским компаниям удалось повысить уровень работы по всем направлениям жилищного обслуживания. Этот рост имел стабильный характер, хотя возрастание оценок по разным направлениям происходило неравномерно. Наиболее быстрый и устойчивый результат был достигнут в тех сферах, которые в меньшей степени зависели от технического состояния зданий и инженерных коммуникаций. К ним относились уборка дворовой территории и подъездов, а также отношение персонала компаний к жильцам.

Анализ динамики оценок удовлетворенности жильцов на Демонстрационном проекте-1 показал, что за год работы менеджерской компании в экспериментальных условиях (с апреля 1993 по апрель 1994) доля неудовлетворенных потребителей уменьшилась с 44 до 9%, или в 4.8 раза (табл.6.3). Большинство ранее неудовлетворенных жильцов повысили свои оценки и пополнили группу тех, кто в среднем оценил качество обслуживания на 3: их доля выросла в 1.8 раза и составила 62 против 35%. Доля удовлетворенных потребителей (с оценками от 4 до 5) также возросла в 1.4 раза.

В результате перерождения Демонстрационного проекта-1 в тип частно-административной организации темпы положительных изменений резко замедлились. Так, доля неудовлетворенных жильцов за год работы не уменьшилась, доля семей с оценками удовлетворенности от 3 до 4 возросла только в 1.1 раза, а с оценками от 4 до 5 - лишь в 1.3 раза. Аналогичные тенденции наблюдались и на Демонстрационном проекте-2.

Таблица 11.

Динамика оценок удовлетворенности на Демонстрационном проекте-1, г. Новосибирск, 1993-1995, %

	до эксперимента	менеджерская компания		частно-административная организация
интервал оценки	апрель 1993	октябрь 1993	апрель 1994	май 1995
от 2 до 3	44	21	9	9
от 3 до 4	35	55	62	54
от 4 до 5	21	24	29	37
	100	100	100	100

Оценки удовлетворенности жильцов частно-административных организаций на Демонстрационных проектах 1 и 2 сопоставлялись с оценками жильцов реформируемых государственно-административных организаций в городском жилищном хозяйстве (табл.12).

Таблица 12.

Сравнение оценок удовлетворенности для частно-административных и реформируемых государственно-административных организаций, г. Новосибирск, 1995

интервал оценки	реформируемые государственно-административные организации			частно-административные организации
	Ленинский УЖХ: ЖЭУ-26	Первомайский УЖХ: ЖЭУ 74 и 75	в среднем	Демонстрационный проект-1	Демонстрационный проект-2	в среднем
от 2 до 3	10	10	10	9	12	10.5
от 3 до 4	49	51	50	54	53	53.5
от 4 до 5	41	39	40	37	35	36.0

Несмотря на то, что частные формы с административной моделью управления начали свою деятельность на фоне более высокого уровня удовлетворенности жильцов, достигнутого в ходе рыночного эксперимента, тем не менее, в мае 1995 г. они уже стали проигрывать реформируемым государственным организациям. Данные табл. показывают, что уровень удовлетворенности жильцов на Демонстрационных проектах стал ниже, чем в реформируемых государственных организациях. Таким образом, соединение частной формы с административной моделью управления привело к снижению оценок удовлетворенности потребителей.

На рис.9 показана динамика годовых темпов роста средней оценки жилищного обслуживания по обоим Демонстрационным проектам.

Данные по двум Демонстрационным проектам наглядно показывают резкое уменьшение темпов роста средней оценки уровня жилищного обслуживания при переходе от менеджерских компаний к организациям частно-административного типа.

Низкая эффективность жилищных организаций на Демонстрационных проектах в рассматривавшийся период была связана с воспроизведением административной модели управления и свойственных ей дефектов.

В настоящее время в жилищном хозяйстве городов присутствуют два типа организаций: МУПы как представители нового этапа и ЖЭУ как элементы старой отраслевой структуры. Причем МУПы немногочисленны, все остальное обслуживающее пространство заполняют старые, но так же находящиеся в стадии реформирования, структуры. Процесс их реформирования происходит латентно, поскольку они начинают использовать эффективные элементы из экспериментальных образцов не меняя при этом своего названия.

В ходе мониторинга 1997 года отслеживались оценки жильцов, обслуживаемых как новыми ( МУП), так и традиционными жилищными организациями ( ЖЭУ). В результате были выявлены следующие тенденции:

1. Отмечена положительная динамика изменений на жилищных участках ЖЭУ. Количество семей выставивших оценки в интервале от 4 до 5 выросло с 22,4% в 1994г. до 42,7% в 1997г., т.е. на 20,3 процентных пункта. Количество двоек при этом сократилось на 9,1 процентных пункта с 16,2% до 7,1% за этот же период. Результативность выполнения заявок сантехниками за 1994-1997гг. выросла на 10.4 процентных пункта, а электриками - на 19,2. Средняя оценка отдельных направлений жилищного обслуживания выросла за рассматриваемый период с 3,4 балла до 3.7 балла. В результате улучшения жилищного обслуживания выросла удовлетворенность жильцов ( табл. 13).

Таблица 13.

Динамика удовлетворенности жилищным обслуживанием за 1994 -1997гг на жилищных участках ЖЭУ, %

	1994	1997
вполне удовлетворен	37.6	40.5
не очень удовлетворен	45.3	47.7
совсем не удовлетворен	17.1	11.8

2. Установлена положительная динамика изменений на жилищных участках МУПов, бывших Демонстрационных проектах. Причем чем хуже было стартовое состояние жилищного обслуживания, тем выпуклее проявляется эта динамика. Результативность выполнения заявок сантехниками на МУПе-1 увеличилась на 15,5 процентных пункта, а на МУПе-2 - на 47,4 проц. пункта. ( табл. 14 ) По электрикам этот показатель составляет 8,9% для МУПа-1 и 20,5% для МУПа-2. Положительных оценок на МУПе-1 стало больше на 14,8%, а на МУПе -2 на 11,3%.

Таблица 14.

Динамика результативности выполнения заявок сантехниками за 1994-1997 гг. на жилищных участках МУП, %

	МУП -1		МУП-2
	1994	1997	1994	1997
решены сразу	46.3	61.8	26.5	73.9
после повторных заявок и обращения к начальству	16.1	10.3	20.3	7.5
проблема не решена	30.2	25.0	52.0	15.1
другое ( решили сами, проблема не ЖЭУ)	7,4	2.9	1.0	3.4

3. Зафиксирована близость уровня оценок жильцов на новых и на традиционных жилищных организаций. Это особенно видно по оценкам отдельных направлений жилищного обслуживания и интегральной оценке жилищного обслуживания, хотя прослеживается практически по всем показателям. (табл. 15 и 16 )

Таблица 15.

Интегральная оценка жилищного обслуживания, 1997, %

	МУП в среднем	ЖЭУ в среднем
от 2 до 3 баллов	7,6	7,1
от 3 до 4 баллов	50,5	50,2
от 4 до 5 баллов	41,9	42,7

Таблица 16.

Оценки отдельных направлений жилищного обслуживания, 1997, (балл)

	МУП в среднем	ЖЭУ в среднем
чистоты в подъезде	3.8	3.7
чистоты дворов	4.0	4.2
благоустройства территории	3.0	3.0
работы сантехников	3.6	3.5
работы электриков	3.7	3.5
отношения к жильцам	3.5	3.6
чистоты лифта	3.7	3.6
работы лифта	3.5	3.6
чистоты возле мусоропровода	3.7	3.7
в среднем	3.6	3.6

Общий итог мониторинга 1992-1997г. подтвердил гипотезу о прогрессивном характере преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, несмотря на то, что сущность институциональной среды, ее нечастный, нерыночный характер сохраняется.

Мониторинг также выявил и тот факт, что сегодняшние ЖЭУ уже многое нового впитали в свою повседневную деятельность, что в результате дает положительный эффект в их деятельности. По своим экономическим механизмам МУПы и ЖЭУ так близки, что последним пора также присваивать статус МУПов. Однако этого пока не происходит. И связано это с еще слабой отработанностью новой модели управления, которая находится в стадии становления.

Общими недостатками развития договорных отношений в настоящее время являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушения условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно-коммунальному обслуживанию потребителей. Таким образом, предстоит решить еще много проблем, связанных с договорным правом, разделением функций заказчика и подрядчика, проведением конкурсов и т.д.

Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве представляли собой экспериментальную стадию в развитии рыночной реформы. Поскольку они показали лучшие результаты в жилищном обслуживании, то на следующем шаге ожидалось распространение менеджерских компаний в масштабе отрасли. Условием такого распространения должно было стать соответствующее преобразование институциональной среды всего общества. Прежде всего это означало преобразование базового института собственности, т.е. замену государственной собственности на частную. Тем самым предполагалось привести в действие приватизационный потенциал населения. В жилищной сфере это должно было означать формирование значительного слоя частных владельцев и создание условий для развития конкурентной среды в жилищном обслуживании.

Условия для реализации приватизационного потенциала населения в жилищной сфере стали создаваться Законом от 04.07.1991 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", который предусматривал создание негосударственных, частных собственников жилья. Частные владельцы жилья должны были выступить в качестве основных потребителей услуг частно-контрактных жилищных организаций, создание которых предусматривалось программами рыночной реформы. В связи с этим на всех этапах мониторинга рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве анализировалось проявление приватизационного потенциала в жилищной сфере.

В ходе опроса жильцов на первом этапе мониторинга в 1993 г. определялись уровень и намерения относительно приватизации квартир, отношение населения к новым типам обслуживающих жилищных организаций, характер запросов по качеству и ассортименту жилищных услуг, а также финансовые возможности населения самостоятельно без государственной поддержки содержать занимаемое жилье. Одновременно определялся уровень приватизации квартир в различных домах.

В обследованном жилом массиве уровень приватизации квартир составил в тот период 27%, что соответствовало статистическим данным о самом высоком уровне приватизации жилья в данном районе. Еще 8% семей подали документы на оформление приватизации жилья. 28% семей собирались в дальнейшем приватизировать свои квартиры, хотя на момент опроса документов не подали. 37% семей приватизировать жилье не собирались.

Величина приватизационного потенциала напрямую связана с материальным благосостоянием населения. Если в ходе рыночных реформ значительная часть населения улучшает свое материальное положение, то приватизационный потенциал возрастает. В противном случае приватизационный потенциал исчерпывается, в то время как этатизационный потенциал восстанавливается и начинает расти.

В связи с этим в ходе мониторинга выявлялась зависимость между приватизацией жилья и структурой населения по уровню материального благосостояния. Индикаторами материального благосостояния выступали жилищная и материальная обеспеченность населения.

Зависимость между уровнем жилищной обеспеченности семей и их приватизационным поведением показана на рис.10. Для анализа этой зависимости использовались 5 из 8 жилищных классов, доля которых составила 93%. Малочисленные статистически незначимые классы неблагоустроенного (слабо благоустроенного), служебного и арендованного жилья не рассматривались.

Рис. 10 иллюстрирует следующую выявленную тенденцию: чем лучше по качеству и большей площади жилье имела семья, тем активнее было ее приватизационное поведение. Так, доля приватизированных квартир в высшем классе жилищной стратификации составляла 44%, а в низшем классе - 2%. Семьи из разных жилищных классов отличались и по своим намерениям приватизировать жилье в ближайшее время. Соответственно, доля тех, кто не собирался приватизировать квартиру, составляла в высшем классе - 20%, а в низшем - 78%.

*
I - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена
семьи приходится более 12 кв. м, число комнат больше числа проживающих;
П - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена
семьи приходится более 12 кв. м, число комнат равно числу проживающих;
Ш - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена
семьи приходится от 9 до 12 кв.м;
IV - семьи, проживающие в отдельных благоустроенных квартирах, на члена
семьи приходится менее 9 кв. м;
V - семьи, проживающие в коммунальных благоустроенных квартирах,

Почему же не все семьи, имевшие наилучшие в городе жилищные условия, были намерены приватизировать свои квартиры? Ответ на этот вопрос был получен в результате сопоставления уровня приватизации жилья с уровнем жилищной и материальной обеспеченности семей одновременно.

На 11 показано, что уровень приватизации квартир зависел не только от жилищной обеспеченности, но и от уровня материальной обеспеченности семей.

*
1 - высшая жилищная и высшая материальная обеспеченность
2 - высшая жилищная и средняя материальная обеспеченность
3 - высшая жилищная и низшая материальная обеспеченность
4 - средняя жилищная и высшая материальная обеспеченность
5 - средняя жилищная и средняя материальная обеспеченность
6 - средняя жилищная и низшая материальная обеспеченность
7 - низшая жилищная и высшая материальная обеспеченность
8 - низшая жилищная и средняя материальная обеспеченность
9 - низшая жилищная и низшая материальная обеспеченность

В высшем жилищном классе при высокой материальной обеспеченности (группа 1) уровень приватизации жилья составлял 83%, а в группе 3 с низким уровнем материальной обеспеченности - 60%. В то же время в группах с низшей жилищной обеспеченностью наиболее материально обеспеченные семьи (группа 7) приватизировали 76% своих квартир, в то время как семьи с наихудшими материальными условиями (группа 9) - только 40%.

Уровень благосостояния населения оказался также определяющим для формирования отношения жильцов к новым типам жилищных организаций, внедрение которых предполагалось в ходе рыночной реформы.

При опросе жильцам задавались вопросы о том, как они относятся к эксперименту по привлечению частной компании для обслуживания тех домов, в которых они проживают, а также поддерживают ли предложение о передаче обслуживания жилья частным компаниям по городу в целом. Два вопроса позволяли получить более полную картину отношения населения к этому принципиально новому для российской практики явлению.

Анализ ответов показал, что в разных жилищно-материальных группах разброс доли сторонников эксперимента составлял от 47 до 78% (рис. 12).

Наглядно видно, что фактор материального благосостояния при прочих равных условиях положительно влиял на отношение к эксперименту в сфере жилищного обслуживания. Действительно, именно среди самых материально обеспеченных доля сторонников эксперимента была наивысшей - от 68 до 78% (прямая А).

В то же время уровень жилищной обеспеченности семей в сочетании с материальным благосостоянием оказывал обратное влияние на заинтересованность в реформах. Чем лучше были жилищные условия семей, тем меньше среди них оказывалось сторонников эксперимента по привлечению частных компаний. Например, при низкой материальной обеспеченности среди семей с наилучшими жилищными условиями доля сторонников рыночных преобразований составляла 47%, а среди семей с наихудшими жилищными условиями - 61% (прямая Б).

На первом этапе мониторинга на основе анализа приватизационного поведения населения, отношения к созданию частных организаций в жилищном обслуживании, характера запросов семей на жилищные услуги и финансовых возможностей самостоятельно содержать жилье было определено соотношение приватизационного и этатизационного потенциалов населения в жилищной сфере накануне рыночной реформы.

Основная масса семей - примерно 70% - отличалась слабой активностью в приватизации жилья, предпочитала бесплатные услуги, положенные по нормативам, и была ориентирована на государственную поддержку в содержании жилья. Одновременно предъявляемый ими запрос на жилищные услуги не выходил за рамки стандарта, традиционно обеспечиваемого государственными жилищными организациями. Эта группа составляла величину этатизационного потенциала населения, поскольку была заинтересована в сохранении определяющего влияния государства в экономической жизни. Под реформами эта группа населения подразумевала преобразования внутри государственной системы жилищного обслуживания и необходимость подтягивания государственных стандартов до уровня современных потребностей.

Другая группа семей, составлявшая в 1993 г. около 30%, предпочитала активное развитие рыночных отношений в жилищном хозяйстве. Эти семьи были готовы самостоятельно содержать свое жилье, поддерживали развитие рынка платных услуг и активно приватизировали свои квартиры. Эта группа семей определила величину приватизационного потенциала населения в жилищной сфере накануне рыночных реформ.

По замыслу рыночных реформ, дальнейшим шагом реализации приватизационного потенциала в жилищной сфере и возникновении класса частных владельцев должны были стать кондоминиумы, т.е. товарищества домовладельцев. Основой создания кондоминиумов на базе муниципального жилья являлся рост доли приватизированных квартир в жилых зданиях.

На первом этапе мониторинга сплошной характер опроса жильцов будущего экспериментального участка позволил определить уровень приватизации квартир в каждом конкретном доме. Размах доли приватизированных квартир в обследованных домах составил от 0 до 42%. При этом распределение разных жилищно-материальных групп семей по домам оказалось очень неоднородным. Примерно 1% всех семей составляли самые обеспеченные, с наилучшими жилищными условиями семьи, проживающие в хороших домах, 4% - это самые бедные семьи, живущие в самых плохих домах, а основная масса - 95% - это разные по уровню благосостояния семьи, проживающие в разных по качеству домах.

Данные мониторинга подтвердили общие закономерности расселения семей с разным уровнем благосостояния в жилищном фонде российских городов. Они заключаются в том, что только для элитарных и беднейших групп населения, доли которых очень малы, существует полное соответствие между уровнем благосостояния семьи и качеством дома, в котором они проживают. Основная масса жилищного фонда характеризовалась равномерным расселением всех жилищно-материальных групп семей.

Задачей второго этапа мониторинга являлось изучение динамики приватизационного потенциала населения на основе процессов приватизации жилья. Одновременно оценивалась информированность населения о кондоминиумах, т.к. в этот период Указом Президента от 23.12.1993 было утверждено "Временное положение о кондоминиуме".

Выявленные на первом этапе мониторинга тенденции в приватизационном поведении семей сохранялись на протяжении дальнейшего периода. Так, по данным репрезентативного обследования муниципального жилья г. Новосибирска в апреле 1994 г., семьи из высших классов жилищной стратификации более активно продолжали приватизировать свои квартиры (рис. 13).

Среди семей из высшего класса жилищной стратификации 71% приватизировали свои квартиры, в то время как в низшем жилищном классе доля приватизированных квартир составила 12%. Общий уровень приватизации муниципального жилья в этот период достиг 34%.

Информированность населения о кондоминиумах была довольно низкой. Так, в октябре 1994 г., спустя почти год после выхода Указа о кондоминиуме, на вопрос: "Слышали ли Вы о том, что в городе создаются кондоминиумы?" - положительно ответили лишь 10% опрошенных семей.

На третьем этапе мониторинга основное внимание было уделено анализу распространения кондоминиумов, поскольку в этот период повсеместно отмечался спад темпов приватизации квартир. Пик жилищной приватизации в России приходился на 1-й квартал 1993 г. и наблюдался в основном на первом этапе мониторинга.

Общий уровень приватизации муниципального жилья в мае 1995 г. составил 38%. По-прежнему семьи с худшими жилищными условиями характеризовались наименее активным приватизационным поведением (рис. 14).

В низшем жилищном классе уровень приватизации квартир был почти в 6 раз ниже, чем в высшем классе жилищной стратификации.

В этот период также сохранялись различия в уровне приватизации муниципальных домов. По данным статистического обследования 87 домов в Ленинском районе г. Новосибирска в мае 1995 г. уровень приватизации квартир в них существенно различался (табл. 17).

Таблица 17.

Структура домов по уровню приватизации квартир, г. Новосибирск, 1995

Доля приватизированных квартир в доме, %	Жилые дома
	в %	число домов
- до 10	5	4
- от 10 до 20	5	4
- от 20 до 30	18	16
- от 30 до 40	17	15
- от 40 до 50	32	28
- от 50 до 60	16	14
- от 60 до 70	7	6
- от 70 и выше	0	0
Всего	100	87

В большинстве домов (77%) в этот период было приватизировано менее половины квартир, что подтвердило влияние характера расселения жилищно-материальных групп семей на разноуровневый характер приватизации жилых домов, выявленное на первом этапе мониторинга.

На третьем этапе мониторинга в мае 1995 г. были получены дополнительные данные об информированности и отношении населения к кондоминиумам. По сравнению с предыдущим периодом информированность населения, хотя и возросла в 2 раза, составила всего 20%. Таким образом, основная масса опрошенных семей не знала о том, что в городе создаются кондоминиумы.

В связи с этим преобладало неопределенное (безразличное) отношение к созданию кондоминиумов. Ответы на вопрос: "Если в вашем доме будут создавать кондоминиум, как вы к этому отнесетесь?" - распределились следующим образом: "буду против" - 20% , "поддержу" - 18%, "все равно" - 9%, "не знаю" - 53%.

В ходе рыночных реформ ожидалось, что приватизация квартир в домах будет способствовать созданию кондоминиумов, т.к. владельцы приватизированных квартир будут заинтересованы в объединении и совместной эксплуатации своей собственности. Результаты мониторинга не выявили связи между отношением к кондоминиуму у жильцов, приватизировавших и не приватизировавших свои квартиры (табл. 18).

Таблица 18.

Приватизация квартир и отношение к кондоминиуму, г. Новосибирск, 1995

приватизация квартиры	отношение к кондоминиуму
	буду против	поддержу	мне безразлично	не знаю	Всего
не приватизирована	20	18	10	52	100
приватизирована	20	18	7	55	100

На основе данных табл. можно видеть, что приватизация квартиры не влияла на отношение опрошенных жильцов к созданию в их доме кондоминиума.

Таким образом, мониторинг институциональных изменений в жилищной сфере показал следующее. Приватизация квартир не привела к созданию частных собственников жилищного фонда, т.к. владельцы приватизированных квартир не стали в массовом масштабе создавать кондоминиумы, для которых были предусмотрены правила содержания жилья в условиях рыночной среды. Права отдельных владельцев приватизированных квартир в сфере содержания жилья не отличались от прав ответственных квартиросъемщиков накануне рыночных реформ.

Исчерпание приватизационного потенциала населения, выразившееся в ограниченном объеме приватизации квартир и жилых зданий, является первой закономерностью институциональных преобразований раздаточной экономики. Несмотря на законодательные условия, призванные способствовать проявлению и развитию приватизационного потенциала в жилищной сфере, в 1996 г. в России не сформировался значительный слой частных собственников жилищного фонда, которые могли бы выступить заказчиками услуг частно-контрактных жилищных организаций.

К началу 1998 года процесс приватизации практически завершился, при этом в собственность граждан России передано только 40,2% от всего муниципального и государственного жилищного фонда, подлежащего приватизации. Мониторинг жилищно-коммунальной реформы в г. Новосибирске в 1997г. выявил аналогичную картину: чуть более 40% муниципального жилищного фонда было приватизировано за период 1992-1997гг. При этом динамика этого процесса имела явно выраженный затухающий характер: в 1993 - 27%, 1994 - 34%, 1995 - 38%, 1997 - 40,5%.

Отдельным результатом завершившегося процесса приватизации явилась фрагментация жилищного фонда по форме собственности, что означает разный уровень приватизации в муниципальных и государственных домах. Практически отсутствуют дома (за редким исключением в центральной части города) полностью приватизированные. Явление фрагментации жилищного фонда стало препятствием на пути создания кондоминиумов. Доля кондоминиумов составляет в российских городах менее 1%. При этом сохраняется практика дотирования большинства кондоминиумов, как и владельцев приватизированных квартир в муниципальном и государственном жилищном фонде.

Несмотря на такие результаты, в целом можно положительно оценить процесс приватизации жилищного фонда в Российских городах. Накануне приватизации в жилищной системе, базирующейся на прямой раздаче квартир гражданам по месту работы или месту жительства с низкой квартирной платой, не связанной ни с качеством жилища, ни с издержками на эксплуатацию квартир, накопилось значительное количество проблем, связанных с жесткостью в регулировании жилищных отношений. Передача дополнительных прав квартиросъемщикам по распоряжению квартирами, осуществленная в процессе приватизации вывела жилищные отношения на саморегуляцию и, тем самым, расширила возможности по улучшению жилищных условий. Это касается и обменных операций через сделки купли-продажи, ремонта и перепланировки квартир с помощью частных фирм, сдачи приватизированных квартир в аренду частным лицам. В то же время главным собственником жилья как было, так и осталось государство. Те проблемы, которые были решены в ходе приватизации - это решение проблем в рамках государственной собственности. Вопрос создания института частной собственности на жилье в России в том виде, каком он распространен на Западе, очевидно, закрыт и закрыт надолго.

Фундаментальной причиной того, что институт частной собственности в России не имеет радужных перспектив является особая технология в организации отопления, тепло-и-водоснабжения и отвода канализации в жилищном фонде. Ее единый централизованный характер создает предпосылки для существования только одного хозяина-собственника всего жилищно-коммунального хозяйства. В условиях коммунальной инфраструктуры невозможно обособленное управление содержанием отдельного дома по той причине, что элементы управления находятся вне этого жилого дома и вплетены в общую систему управления всем жилищным хозяйством городов. Такая технология обеспечила в свое время выживание городов России в тяжелых природно-климатических условиях, создаваясь в рамках административной системы управления. В настоящее время она выступает реальным ограничителем на изменения института собственности, превратившись в материальный тормоз на рыночные преобразования в жилищном секторе России.

Важным условием создания рынка жилищных услуг вместо системы жилищно-коммунального раздатка являлось превращение квартирной платы из тарифа в ренту. Квартирная плата как тариф означает, что главным источником финансирования жилищно-коммунального хозяйства является государственный бюджет, а доля населения в возмещении затрат на содержание жилищного фонда определяется на основе экономической и социальной политики государства. Эта доля может быть совсем незначительной как в 1993г. - менее 1% или покрывать 100% издержек жилищного хозяйства как в 1970-е годы - суть дела от этого не меняется, поскольку все нормативы жилищно-коммунальной отрасли, лежащие в определении издержек, также утверждаются в рамках государственной политики и в случае неполного квартирного тарифа дотируется за счет других источников бюджета.

Квартирная плата как рента означает, что она формируется на рынке жилищных услуг между их потребителями и производителями, при этом источник ренты - семейные доходы арендаторов жилья. В случае малообеспеченности в рамках социальной политики государство выделяет субсидии на поддержку квартирной ренты таким семьям.

Другими словами, квартирная плата как рента выражает отношения между частным собственником жилья и частной обслуживающей компанией, в то время как квартирная плата как тариф выражает отношения между государственными службами в качестве владельцев, управляющих и содержащих жилой фонд, с одной стороны, и жильцами, пользующимися квартирами муниципального и государственного фонда с определенным набором прав, с другой.

Превращение квартирной платы из тарифа в ренту в период рыночных преобразований не состоялось, хотя и принято решение о постепенном повышении квартирной платы до уровня реальных издержек жилищного хозяйства к 2004 г.

Как было показано выше, в ходе реформ институт государственной собственности на жилье не преобразовался в институт частной собственности, а лишь модифицировался. Причиной сохранения сущности квартирной платы является та же, что и при сохранении государственной собственности на жилье - коммунальный, централизованный характер жилищного сектора. Конкретно это выражается в том, что издержки на одну квартиру и даже на один дом при такой технологической особенности инфраструктуры не индивидуализированы, их не возможно вычленить из общих затрат на жилищно-коммунальное хозяйство, кроме как путем арифметического деления всей суммы произведенных в определенный период затрат на квадратные метры всего жилищного фонда. При сложившейся технологии обслуживания затраты на текущий и капитальный ремонт разносятся на весь жилищный фонд, несмотря на их эпизодический характер. Другими словами, в каждый данный момент времени совокупные затраты жилищно-коммунального хозяйства возмещаются совокупной квартирной платой, дополняющей бюджетную дотацию.

В результате такого положения дел на содержание худшего по качеству жилищного фонда тратится больше средств, чем в среднем. В то же время по законам рынка квартирная плата в этих домах должна быть намного ниже среднего уровня в соответствии с потребительскими свойствами квартир. Противоречие между необходимым уровнем затрат и рыночной квартирной платой усугубляется характером расселения: чем хуже по качеству жилищный фонд, тем беднее, как правило, в нем проживает население. В общем ситуация такова: жилищный фонд, построенный в 60-70-е годы составляет значительную долю в городах России и требует больших затрат на его текущий и капитальный ремонт, а это находится в противоречии с платежеспособностью основной массы населения.

Такая ситуация стала причиной неоднократного изменения сроков повышения ставок квартирной платы до самоокупаемости жилищного хозяйства. Первоначально эта акция планировалась до 1998 г., затем до 2002 г., сейчас сроки перенесены до 2004 г.

По данным мониторинга 1997г. задолженность по квартирной плате в г. Новосибирске составила 16%, при этом сама квартирная плата покрывает только около 30% затрат жилищно-коммунального хозяйства города. Основными причинами задолженности названы - задержка зарплаты ( 83%), отсутствие работы (4,9%), нехватка зарплаты (10,5%). На вопрос "Знаете ли Вы какую долю занимает квартирная плата в расходах на жилищное хозяйство" 68,3% ответили отрицательно, 18,2% ответили на этот вопрос правильно, остальные ответы не соответствовали реальности.

Направление реформы квартирной платы тем не менее можно оценить положительно с той точки зрения, что новая квартирная плата, дифференцированная по типам жилья и возмещающая затраты жилищно-коммунального хозяйства, будет способствовать приведению в соответствие платежеспособности семей с количеством и качеством занимаемой ими площади, а также приведению в соответствие платежеспособности всего общества с необходимыми затратами на жилищно-коммунальное хозяйство через формирования статуса самоокупаемости жилищно-коммунальной отрасли. Реформа квартирной платы в том виде, каком она проводится в настоящее время сохранит ее сущность как тарифа, но приведет уровень жилищных отношений в соответствие с новыми требованиями и снимет определенные проблемы, накопленные в старой раздаточной системе.

Рыночный эксперимент, реализуемый в Демонстрационных проектах, являлся частью реформы государственного жилищного хозяйства и всей раздаточной экономики России.

Реформа была ориентирована на массовую приватизацию жилищного фонда и повсеместное развитие частного менеджмента в обслуживании жилья разных форм собственности. В случае реализации поставленных целей рыночные формы и методы управления, предложенные Демонстрационными проектами, должны были полностью заменить государственную структуру управления жилищным обслуживанием. Такое изменение институциональной среды, ожидаемое и в других сферах экономики, привело бы, по замыслу реформаторов, к развитию рыночных способов хозяйствования.

Альтернативой такому пути является возврат к прежней системе экономических отношений и восстановление административных способов управления. Это означало бы отторжение рыночных форм хозяйствования и неспособность раздаточной экономики к реформированию.

Как правило, два этих пути рассматривались в качестве наиболее вероятных перспектив развития рыночной реформы России 90-х гг. А насколько вероятен третий путь развития реформы? Ответ на этот вопрос был получен в ходе экономико-социологического мониторинга рыночного эксперимента в жилищном хозяйстве России.

Результаты институциональных изменений в ходе рыночных преобразований начали проявляться с середины 90-х гг.

Первым важным результатом является глубокое преобразование института государственной собственности. В ходе институциональной модернизации произошло разделение государственной собственности на федеральный, областной (краевой и т.п.) и муниципальный уровни. В связи с этим кардинально изменилась экономическая роль государства. Государственные органы разного уровня стали выполнять роль заказчика для всех отраслей общественного производства.

Вторым результатом является формирование новой управленческой модели взамен административной модели управления, уже не справлявшейся с задачами организации усложнившегося общественного воспроизводства. Новая договорная модель управления предусматривает, что государственные органы, выступая в роли заказчика, заключают договоры с государственно-договорными организациями различных организационно-правовых форм, выступающими в роли подрядчика по выполнению услуг или производству продукции.