До рыночных реформ жилищно-коммунальное хозяйство представляло собой отрасль раздаточной экономики1 России по обслуживанию государственного жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. Жилищно-коммунальный раздаток характеризовался следующими чертами:

1. Собственность на жилье и инфраструктуру имела государственный характер и находилась на балансе предприятий или местных органов власти.
2. Государственный жилищный фонд был разбит на пропорциональные участки, которые обслуживались единообразными жилищными организациями (ЖЭУ), находящиеся в подчинении районного уровня управления. Далее шел городской, областной, республиканский и союзный уровни управления.
3. Основным источником финансирования жилищного фонда выступал государственный бюджет, квартирная плата являлась установленным тарифом.
4. Набор прав жильцов был ограничен: квартиру нельзя продавать, завещать, сдавать в аренду, нельзя поменять обслуживающую жилищную организацию.
5. Объем и качество жилищных услуг предоставлялись в соответствии с установленными нормативами. Сигналами отклонения от принятых стандартов жилищного обслуживания служили жалобы жильцов, направляемые на все уровни управления.

Целью жилищно-коммунальной реформы являлось преобразование жилищно-коммунального раздатка в рынок жилищных услуг. Основными мероприятиями в этом направлении стали приватизация жилищного фонда, изменение сущности квартирной платы, реформа государственных жилищных организаций.

Приватизация жилищного фонда являлась первичным условием для изменения системы жилищно-коммунального хозяйства, функционировавшей в советский период. Передача прав собственности на жильё должна была способствовать превращению института государственной собственности в институт частной собственности, что означало бы появление множества частных владельцев.

К началу 1998 года процесс приватизации практически завершился, при этом в собственность граждан России передано только 40,2% от всего муниципального и государственного жилищного фонда, подлежащего приватизации. Мониторинг жилищно-коммунальной реформы в г. Новосибирске в 1997г. выявил аналогичную картину: чуть более 40% муниципального жилищного фонда было приватизировано за период 1992-1997гг. При этом динамика этого процесса имела явно выраженный затухающий характер: в 1993 - 27%, 1994 - 34%, 1995 - 38%, 1997 - 40,5%.

В ходе мониторинга, проводимого в течении 5 лет, (1997г. - всего опрошено 2483 семьи) были выявлены причины, по которым население включилось в процесс жилищной приватизации: 40% семей связывали приватизацию своей квартиры с правом передать ее по наследству; 32% просто пожелали стать собственниками квартиры; 5% семей приватизация нужна была для совершения сделки купли-продажи; 16% семей не смогли ответить определенно о тех причинах, которые их побудили к приватизации - "действовали как все"; менее 1% семей стремятся к участию в управлении своим домом. Очевидно, что приватизация в сознании населения связана исключительно с расширением прав владения на квартиры и совсем не связана с участием в управлении жилищным обслуживанием. Это доказывает и тот факт, что при 40% приватизированных квартир частные управляющие компании поддержало только 8% семей.

Поскольку более половины семей не приватизировало свои квартиры, то интересно было проанализировать их мотивы: более 40% просто не видят в этом акте никакого смысла; 15% еще собираются приватизировать свою квартиру в будущем; 9% напуганы возможными налогами на недвижимость; для оставшихся - существуют разные ситуативные обстоятельства, по которым им нет возможности приватизировать. Самыми распространенными такими факторами являются неудовлетворенность существующей квартирой, отсутствие единого мнения в семье, нехватка или времени или денег на приватизацию, здание не подлежит приватизации по какой-либо причине и т.д.

Более углубленные исследования показали, что активность в процессе приватизации напрямую связаны с уровнем материального благосостояния семьи и качеством занимаемой квартиры. Так, в 1993 г. доля приватизированных квартир в высшем классе жилищной стратификации составляла 44%, а в низшем -2%, в 1994г - 71 и 12%% соответственно, в 1995г. - 62 и 12 %%. Кроме того, по данным 1993 г. в высшем жилищном классе при высокой материальной обеспеченности уровень приватизации жилья составил 83%, при низкой - 60%, а в низшем жилищном классе наиболее материально обеспеченные семьи приватизировали 76% квартир, а наименее обеспеченные - только 40%.2

Отдельным результатом завершившегося процесса приватизации явилась фрагментация жилищного фонда по форме собственности, что означает разный уровень приватизации в муниципальных домах. Практически отсутствуют дома (за редким исключением в центральной части города) полностью приватизированные. На первом этапе мониторинга в 1993г. выборочное обследование показало, что уровень приватизации колеблется по домам от 0 до 42%. В 1995г. разброс в уровне приватизации домов сохранился, о чем свидетельствуют следующие данные мониторинга: до 20% приватизированных квартир было в 10% домов, до 50% - в 67% домов, до 70% и выше - 23% домов.

Явление фрагментации жилищного фонда стало препятствием на пути создания кондоминиумов. Доля кондоминиумов составляет в российских городах менее 1%. При этом сохраняется практика дотирования большинства кондоминиумов, как и владельцев приватизированных квартир в муниципальном и государственном жилищном фонде.

Несмотря на такие результаты, в целом можно положительно оценить процесс приватизации жилищного фонда в Российских городах. Накануне приватизации в жилищной системе, базирующейся на прямой раздаче квартир гражданам по месту работы или месту жительства с низкой квартирной платой, не связанной ни с качеством жилища, ни с издержками на эксплуатацию квартир, накопилось значительное количество проблем, связанных с жесткостью в регулировании жилищных отношений. Передача дополнительных прав квартиросъемщикам по распоряжению квартирами, осуществленная в процессе приватизации вывела жилищные отношения на саморегуляцию и, тем самым, расширила возможности по улучшению жилищных условий. Это касается и обменных операций через сделки купли-продажи, ремонта и перепланировки квартир с помощью частных фирм, сдачи приватизированных квартир в аренду частным лицам. В то же время главным собственником жилья как было, так и осталось государство. Те проблемы, которые были решены в ходе приватизации - это решение проблем в рамках государственной собственности. Вопрос создания института частной собственности на жилье в России в том виде, каком он распространен на Западе, очевидно, закрыт и закрыт надолго.

Фундаментальной причиной того, что институт частной собственности в данной сфере не имеет радужных перспектив является особая технология в организации отопления, тепло-и-водоснабжения и отвода канализации в жилищном фонде. Ее единый централизованный характер создает предпосылки для существования только одного хозяина-собственника всего жилищно-коммунального хозяйства. В условиях коммунальной инфраструктуры невозможно обособленное управление содержанием отдельного дома по той причине, что элементы управления находятся вне этого жилого дома и вплетены в общую систему управления всем жилищным хозяйством города. Такая технология обеспечила в свое время выживание городов России в тяжелых природно-климатических условиях, создаваясь в рамках административной системы управления. В настоящее время она выступает реальным ограничителем на изменения института собственности, превратившись в материальный тормоз на рыночные преобразования в жилищном секторе России.

Вторым условием создания рынка жилищных услуг вместо системы жилищно-коммунального раздатка являлось превращение квартирной платы из тарифа в ренту.

Квартирная плата как тариф означает, что главным источником финансирования жилищно-коммунального хозяйства является государственный бюджет, а доля населения в возмещении затрат на содержание жилищного фонда устанавливается из единого центра и определяется исходя из экономической и социальной политики государства. Эта доля может быть совсем незначительной как в 1993г. - менее 1% или покрывать 100% издержек жилищного хозяйства как в 1970-е годы - суть дела от этого не меняется, поскольку все нормативы жилищно-коммунальной отрасли, лежащие в определении издержек, также утверждаются в рамках государственной политики и в случае неполного квартирного тарифа дотируется за счет других источников бюджета.

Квартирная плата как рента означает, что она формируется на рынке жилищных услуг между их потребителями и производителями, при этом источник ренты - семейные доходы арендаторов жилья. В случае малообеспеченности в рамках социальной политики государство выделяет субсидии на поддержку квартирной ренты таким семьям.

Другими словами, квартирная плата как рента выражает отношения между частным собственником жилья и частной обслуживающей компанией, в то время как квартирная плата как тариф выражает отношения между государственными службами в качестве владельцев, управляющих и содержащих жилой фонд, с одной стороны, и жильцами, пользующимися квартирами муниципального или государственного фонда с определенным набором прав, с другой.

Превращение квартирной платы из тарифа в ренту в период рыночных преобразований не состоялось, хотя и принято решение о постепенном повышении квартирной платы до уровня реальных издержек жилищного хозяйства к 2004 г, поскольку сохранились все базовые черты тарифа: установление размеров квартирной платы осуществляется органом государственной власти, являющимся владельцем жилищного фонда с его внутренней и внешней инфраструктурой; в основу положен принцип возмещения затрат муниципальных жилищных организаций, управляемых департаментами муниципалитета; при этом затраты этих жилищных организаций производятся на основе нормативной базы, установленной в рамках расходования бюджетных средств.

Как было показано выше, в ходе реформ институт государственной собственности на жилье не преобразовался в институт частной собственности, а лишь модифицировался. Причиной сохранения сущности квартирной платы является та же, что и при сохранении государственной собственности на жилье - коммунальный, централизованный характер жилищного сектора. Конкретно это выражается в том, что издержки на одну квартиру и даже на один дом при такой технологической особенности инфраструктуры не индивидуализированы, их не возможно вычленить из общих затрат на жилищно-коммунальное хозяйство, кроме как путем арифметического деления всей суммы произведенных в определенный период затрат на квадратные метры всего жилищного фонда. При сложившейся технологии обслуживания затраты на текущий и капитальный ремонт разносятся на весь жилищный фонд, несмотря на их эпизодический характер. Другими словами, в каждый данный момент времени совокупные затраты жилищно-коммунального хозяйства возмещаются совокупной квартирной платой, дополняющей бюджетную дотацию.

В результате такого положения дел на содержание худшего по качеству жилищного фонда тратится больше средств, чем в среднем. В то же время по законам рынка квартирная плата в этих домах должна быть намного ниже среднего уровня в соответствии с потребительскими свойствами квартир. Противоречие между необходимым уровнем затрат и рыночной квартирной платой усугубляется характером расселения: чем хуже по качеству жилищный фонд, тем беднее, как правило, в нем проживает население. В общем ситуация такова: жилищный фонд, построенный в 60-70-е годы составляет значительную долю в городах России и требует больших затрат на его текущий и капитальный ремонт, а это находится в противоречии с платежеспособностью основной массы населения. Такая ситуация стала причиной неоднократного изменения сроков повышения ставок квартирной платы до самоокупаемости жилищного хозяйства. Первоначально эта акция планировалась до 1998 г., затем до 2002 г., сейчас сроки перенесены до 2004 г.

По данным мониторинга 1997г. задолженность по квартирной плате в г. Новосибирске составила 16%, при этом сама квартирная плата покрывает только около 30% затрат жилищно-коммунального хозяйства города. Основными причинами задолженности названы - задержка зарплаты ( 83%), отсутствие работы (4,9%), нехватка зарплаты (10,5%). На вопрос "Знаете ли Вы какую долю занимает квартирная плата в расходах на жилищное хозяйство" 68,3% семей ответили отрицательно, 18,2% - ответили на этот вопрос правильно, остальные ответы не соответствовали реальности, т.е. более 80% населения не имеет адекватного представления о реальной ситуации в жилищном хозяйстве.

Результаты реформы квартирной платы тем не менее можно оценить положительно с той точки зрения, что новая квартирная плата, дифференцированная по типам жилья и возмещающая затраты жилищно-коммунального хозяйства, будет способствовать приведению в соответствие платежеспособности семей с количеством и качеством занимаемой ими площади, а также приведению в соответствие платежеспособности всего общества с необходимыми затратами на жилищно-коммунальное хозяйство через постепенное формирование статуса самоокупаемости жилищно-коммунальной отрасли. Реформа квартирной платы в том виде, каком она проводится в настоящее время сохранит ее сущность как тарифа, но приведет уровень жилищных отношений в соответствие с новыми экономическими требованиями и снимет определенные проблемы, накопленные в старой раздаточной системе.

Для создания рынка жилищных услуг помимо формирования частной собственности на жилье необходимым условием являлось также преобразование государственной системы жилищного обслуживания в частную. Процессу преобразования государственных жилищных обслуживающих организаций способствовали эксперименты, в которых апробировались новые способы организации жилищного обслуживания, новые формы оплаты труда и новые виды взаимодействия с жильцами. Те элементы, которые способствовали эффективной работе быстро приживались и распространялись на все жилищные организации города, те же из них которые ухудшали деятельность организации по каким-либо параметрам - отбрасывались.

Наибольшее влияние на направление преобразования жилищных организаций оказали эксперименты, проводимые в некоторых городах по договору о техническом сотрудничестве между США и Россией. В г. Новосибирске в течении 5 лет с 1992 по 1997гг. проводился экономико-социологический мониторинг нескольких Демонстрационных проектов, которые были созданы в ходе этого эксперимента.

Мониторинг Демонстрационных проектов протяженностью в 5 лет показал в явном виде попытку вживления частных компаний по американскому образцу в российскую социально-экономическую среду и позволил выявить причины отторжения значимых элементов экспериментальной модели. Детальное описание хода эксперимента до 1996 г. дано в монографии О.Э.Бессоновой, С.Г.Кирдиной, Р. О. Салливан " Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве." ( Новосибирск, НГУ, 1996)

Общий вывод, который проиллюстрирован конкретным материалом, состоит в том, что рыночные эксперименты оказали положительное влияние на обновление раздаточной институциональной среды тем, что привнесли в нее новые управленческие механизмы, позволяющие устранить ее прежние дефекты, способствовавшие кризисному состоянию отрасли, но при этом не преобразовали эту институциональную среду в рыночную и не затронули ее сущности, а лишь позволили найти пути для ее обновления.

С первых шагов эксперимента замысел претерпевал изменения под влиянием внешних обстоятельств. Прежде всего такими внешними обстоятельствами стало отсутствие частных владельцев жилья ( процесс приватизации только начался) и отсутствие других источников финансирования кроме бюджетной дотации в разных ее формах (квартирная плата на начала 1993 г. составляла менее 1%). Единственным представителем владельца выступали муниципальные структуры управления жилищным хозяйством города. В связи с этим акцент в эксперименте был перенесен с создания частных управляющих компаний на реформирование муниципальных жилищных организаций, функционирующих в рамках института государственной собственности.

С самого начала это создало двойственную природу новых экспериментальных жилищных организаций. С одной стороны, они декларировались как частные с соответствующей свободой экономического поведения, с другой - получили материальные и финансовые ресурсы из местного бюджета под определенные стандарты жилищного обслуживания населения и поэтому на них были наложены экономические ограничения, вытекающие из существования штатных расписаний и нормативов материальных затрат. Двойственный характер новых организаций приводил к постоянным противоречиям между муниципальным владельцем и частными менеджерами. Договор на управление не был в состоянии разрешать эти конфликты в виду его несовершенства и отсутствия правовой базы договоров такого рода.3

Конфликт интересов должен был быть разрешен в рамках реформы всей жилищной сферы, а именно формированием новых владельцев жилищного фонда через процесс приватизации и изменения квартирной платы. Но, как было показано выше, этого не произошло: государство сохранило свой статус владельца жилищного фонда и продолжало диктовать свои условия. К 1994 г. экспериментальные жилищные организации так и не став частными по существу, перестали быть частными и по форме. Новый Гражданский Кодекс отменил ИЧП (индивидуальное частное предприятие) как форму предприятий и вместо нее была предложена другая организационно-правовая форма - МУП ( муниципальное унитарное предприятие). В настоящее время все новые реформируемые жилищные организации в провинциальных городах России имеют статус МУП на оперативном управлении.

Вместе с тем экспериментальные жилищные организации произвели существенные изменения в старом экономическом механизме. Несмотря на неполноту реализации замысла через полгода первый Демонстрационный проект показал значительные изменения в качестве жилищного обслуживания, работая в равных экономических условиях, что и старые жилищные организации. Это обеспечило сравнимость двух объектов - экспериментального и традиционного, нереформируемого. Результат сравнения превзошел все ожидания: более высокое качество обслуживания достигалось за счет устранения дефектов прежнего экономического механизма через замену административной модели управления на договорные отношения, и совершенно не зависело от формы собственности организации. Более того, Демонстрационные проекты показали, что организации, использующие бюджетную дотацию могут быть эффективными при определенных условиях, которые были вычленены в ходе эксперимента и затем внесены в договоры с новыми жилищными организациями в форме МУП.

В чем же суть открытия Демонстрационных проектов в жилищном хозяйстве? Оказалось, что в рамках двухуровневой структура управления происходило перекачивание средств с нижнего (производственного) уровня на верхний ( управленческий). В среднем около 20% финансовых средств ежемесячно перенаправлялось с нижнего звена на верхний для материального стимулирования работников управленческого звена. Такая практика просуществовала не менее 15 лет и привела к существенным экономическим диспропорциям в расходовании бюджетных средств. Работники нижнего звена трудились на нескольких ставках, но получали за свой труд непропорционально меньше. Управленческий персонал расширялся и был полностью укомплектован. В результате вместо нормативного соотношения 1 управленец на 8 работников, к 1992 году эта пропорция составляла 1 к 4. Соответственно и размах в зарплатах между рядовыми и управленческими работниками вырос в 90-е годы по сравнению с 70-ми в более чем 2 раза.

Устранение дефектов прежней структуры управления началось с момента заключения договора между менеджерской компанией, работавшей вместо ЖЭУ, и представителем владельца. По этому договору все финансовые средства попали в руки менеджерам - непосредственным исполнителям работ минуя промежуточные уровни. Этих средств вполне хватило и на повышение зарплат и на увеличение фонда производственных работ. В свою очередь это сказалось на качестве жилищного обслуживания, измеряемого с помощью оценок жильцов по специально разработанным методикам.

Таким образом, на основе Демонстрационных проектов было сделано два основопологающих вывода для последующего реформирования жилищных обслуживающих организаций. Первый вывод состоял в том, что "частное", привносимое в практику экспериментами не приживается в силу сохранения базовых признаков прежней институциональной среды, а второй - новые способы управления через договор, продемонстрированные в эксперименте, дают новые источники для повышения эффективности деятельности жилищных обслуживающих организаций.

Муниципальные унитарные предприятия в жилищном хозяйстве стали следующим полигоном отработки договорных методов управления собственными силами после ухода американских советников так до конца и неосознавших результаты Демонстрационных проектов и считающих, что при соответствующем изменении институциональной среды (приватизации жилищного фонда и превращения квартирной платы в ренту) опять нужен будет переход от организаций в форме МУП к частным компаниям.

На самом деле в ходе экспериментов выкристализовался в свернутом виде образ новой институциональной среды. Институт государственной собственности на жилье подвергся глубокому реформированию за счет разделения собственности на федеральную и муниципальную, за счет восстановления единства муниципальной собственности в следствии передачи ведомственного жилищного фонда, за счет укорачивания путей прохождения обратных связей между владельцем жилищного фонда в лице муниципалитета и жильцами в нем проживающих. В такой ситуации весьма гармонично выглядят именно МУП как преобразованные государственные жилищные организации, использующие институциональные достижения в виде договора, конкурсов, непосредственной ответственности перед потребителями их услуг, но имеющих статус муниципальных и тем самым сохраняющих интеграцию жилищно-коммунального хозяйства города.

Мониторинг 1997 г. показал, что жильцы первого Демонстрационного проекта отдали свое предпочтение в 48.2% именно МУПам, т.е. последней форме эксперимента. В среднем по городу эта цифра составила 15,4%. В то же время частные компании были поддержаны в 2,9% на первом Демонстрационном проекте, и 7,9% в среднем по городу.

В настоящее время в жилищном хозяйстве городов присутствуют два типа организаций: МУПы как представители нового этапа и ЖЭУ как элементы старой отраслевой структуры. Причем МУПы можно пересчитать по пальцам ( в г. Новосибирске их 5), все остальное обслуживающее пространство заполняют старые, но так же находящиеся в стадии реформирования, структуры. Процесс их реформирования происходит латентно, поскольку они начинают использовать эффективные элементы из экспериментальных образцов не меняя при этом своего названия.

В ходе мониторинга 1997 года отслеживались оценки жильцов, обслуживаемых как новыми, так и традиционными жилищными организациями. В результате были выявлены следующие тенденции:4

1. Зафиксирована положительная динамика изменений на жилищных участках ЖЭУ. Количество семей выставивших оценки в интервале от 4 до 5 выросло с 22,4% в 1994г. до 42,7% в 1997г., т.е. на 20,3 процентных пункта. Количество двоек при этом сократилось на 9,1 процентных пункта с 16,2% до 7,1% за этот же период. Результативность выполнения заявок сантехниками за 1994-1997гг. выросла на 10.4 процентных пункта, а электриками - на 19,2. Средняя оценка отдельных направлений жилищного обслуживания выросла за рассматриваемый период с 3,4 балла до 3.7 балла. В результате улучшения жилищного обслуживания выросла удовлетворенность жильцов ( табл.1)

2. Зафиксирована также положительная динамика изменений на жилищных участках МУПов, бывших Демонстрационных проектах. Причем чем хуже было стартовое состояние жилищного обслуживания, тем выпуклее проявляется эта динамика. Результативность выполнения заявок сантехниками на МУПе-1 за период с 1994 по 1997 гг. увеличилась на 15,5 процентных пункта, а на МУПе-2 - на 47,4 проц. пункта. ( табл. 2 ) По электрикам этот показатель составляет 8,9% для МУПа-1 и 20,5% для МУПа-2. Положительных оценок на МУПе-1 стало больше на 14,8%, а на МУПе -2 на 11,3%.

3. Зафиксирована близость уровня оценок жильцов на новых и на традиционных жилищных организаций. Это особенно видно по оценкам отдельных направлений жилищного обслуживания и интегральной оценке жилищного обслуживания, хотя прослеживается практически по всем показателям. (табл. 3 и 4)

Общий итог мониторинга 1997г. подтвердил гипотезу о прогрессивном характере преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, несмотря на то, что сущность институциональной среды, ее не-частный, не-рыночный характер сохраняется.

Мониторинг также выявил и тот факт, что сегодняшние ЖЭУ уже многое нового впитали в свою повседневную деятельность, что в результате дает положительный эффект в их деятельности. По своим экономическим механизмам МУПы и ЖЭУ так близки, что им пора также присваивать статус МУПов. Однако этого пока не происходит. И связано это с еще слабой отработанностью новой модели управления, которая находится в стадии становления.

Общими недостатками развития договорных отношений в настоящее время являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушения условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно-коммунальному обслуживанию потребителей.5 Таким образом, предстоит решить еще много проблем, связанных с договорным правом, разделением функций заказчика и подрядчика, проведением конкурсов и т.д. Все это и составляет содержание II этапа реформы жилищных обслуживающих организаций.