Есть ли у нас местное самоуправление?

№ 2, 2005

Аксиома: реформы не должны ухудшать положение населения

Проблема, вычеркнутая из жизни государства

О роли самоуправления сегодня говорит лишь президент, но его голос ни министры, ни депутаты не слышат. Не интересна эта тема и СМИ, и политическим партиям. Простым же людям, замученным поиском хлеба насущного, вообще не до гражданских и политических свобод. А посему страданиям по местному самоуправлению не будет, видимо, конца.

Конечно, объяснение всему этому есть. Во-первых, реальный вес в политической и экономической жизни имеют ныне только два уровня власти - федеральный и региональный, которые и составляют государственную власть. Местный уровень - власть муниципальная - уже 15 лет находится на стадии формирования, пребывая в условиях неблагоприятных и бесперспективных: мало кого заботит сегодня становление местного самоуправления. Мало кого беспокоит реальность «неблагодатной почвы»: процветание теневой экономики и «дутых» бюджетов, нищенские зарплаты и пенсии, подрыв едва зародившейся системы государственного социального внебюджетного страхования, которую подменили доходящими до абсурда льготами и компенсациями, раздаваемыми «всем миром» (есть льготы федеральные, региональные, местные - сколько их еще будет?). На фоне всего этого сформировать эффективную самоуправляющуюся местную власть просто невозможно.

Во-вторых, так называемые местные сообщества (точнее говоря, народ) не очень-то понимают, чем вообще должно заниматься местное самоуправление: в чем его суть и значение, как его работа должна отражаться на повседневной жизни людей? А потому воспринимают эту форму власти как «кассу взаимопомощи» по раздаче этих самых льгот.

По мнению авторов текста Конституции и их сторонников, местное самоуправление выведено за ограду государственной власти для того, чтобы гарантировать децентрализацию государственной власти, волю народной демократии на местах. И для того еще, чтобы существовало непреодолимое препятствие для возврата к старой системе власти, построенной на строгом подчинении нижестоящих вышестоящим. В этом смысле Конституция Российской Федерации оказалась «суперреволюционной»: местному самоуправлению в современной России был предоставлен очень высокий политический статус - стать основой конституционного строя. Правда, только формально.

От российского политико-экономического переустройства народ ожидал, главным образом, социальные последствия - возможность эффективно решать проблемы местной жизни, представлять и защищать местные интересы на всех уровнях власти, развивать самоорганизацию и самоуправление населения, пробуждать в людях инициативу. Но в итоге победила не народная, а буржуазная демократия с ее «диким» отношением к собственной стране и народу. Ее антипод - трудовая демократия и народовластие, которые остались на задворках памяти.

Местное самоуправление оказалось отделенным от государства, как церковь: реформаторы, не имея полноценного научного обоснования и программы поэтапного воплощения идей демократизации общества, пустили на самотек становление как конституционного строя вообще, так и введение нового властного института, каковым явилось местное самоуправление. Не наделенное должным властным статусом, не способное влиять на ту же децентрализацию государственных полномочий и принципы формирования местных бюджетов, вовлеченное в приватизацию, но никак не в муниципализацию (государство последнее совсем не поддерживало), не способное на законодательном уровне отстаивать право быть хозяином на своей территории, реально исправлять несоответствие Конституции тех законов, указаний и решений, которые по-прежнему, как и в доперестроечные времена, «спускались» сверху, искажая смысл и значение самоуправления, местная власть показала себя за эти годы как власть несостоятельная по всем параметрам.

Имея право на судебную защиту, органы местного самоуправления не входят в перечень субъектов власти, по запросам которых Конституционный суд рассматривает дела о конституционности тех или иных федеральных, региональных законов, нормативных актов, касающихся деятельности местного самоуправления. Такое право не было закреплено ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года, ни в новом, вступившем в силу с 1 января 2005 года Законе с аналогичным названием. Не с этого ли, главным образом, и начинается беспомощность местной власти?

«Защита прав местного самоуправления, как показывает практика, осуществляется Конституционным судом по запросам соответствующих государственных органов, обладающих этим правом, а также по жалобам граждан, их объединений, которые также могут защищать свои права на местное самоуправление в Конституционном суде РФ» (см. подробно: Фадеев В.И. Право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный суд РФ // Lex russica. Научные труды МГЮА. - 2004. - № 3).

«Скинув» организацию и полноценное функционирование, фактически всю ответственность за состояние самоуправления на население, при этом прекрасно понимая, что люди в массе своей не были готовы к таким политическим свободам и инициативам, государство фактически отказало самоуправлению в своей защите и помощи. В послании к Федеральному Собранию РФ в 2002 году В.Путин признал, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления». Хотя, казалось бы, в стране, где нет крепостного права, где народ вроде бы свободен, гораздо легче было бы реализовать идеи Сперанского, изложенные им еще 200 лет назад: наделить реальными гражданскими и политическими правами простой народ, который потому сегодня и не может выйти из нищеты, что по сей день так и не обрел настоящую политическую свободу и не получил реальную возможность участвовать на местном уровне в управлении государством.

Фактически местное самоуправление как политический институт народовластия под разными благовидными предлогами с самого начала было вычеркнуто из жизни государства и общества, его существование зависело и по-прежнему зависит от желания или нежелания губернатора и федеральных властей. И это - несмотря на ратификацию Европейской хартии о местном самоуправлении, в первых строках которой записано, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя», что они нуждаются не только в реально наделенных полномочиях, но и в защите и укреплении. Но кто сегодня в России защищает местное самоуправление?

Ошибки государственного моделирования

На этапе эйфории революционных преобразований 90-х годов прошлого века модель построения органов местного самоуправления в России была выбрана нашими «социальными конструкторами» изначально неправильно. С этим согласны многие мэры городов - бывшие и нынешние, имеющие юридическое образование, да и не только они. Нужно было обратиться к истории, теории государства и права и выйти на модель, которая называется «государственная теория». В первую очередь речь идет о принципах передачи государственных полномочий местным властям. Эта модель на сегодняшний день работает практически во всех развитых демократических странах. Но чего стоит с нравственной точки зрения один только принцип разделения публичных дел на государственные и негосударственные! А с политической? Не раз уже приходилось слышать, что муниципальным районам как верхнему уровню местного самоуправления следует придать статус государственной власти, так как они отдалены от непосредственного контакта с населением… Не успеешь оглянуться, как этот «принцип удаленности» от населения, вполне уместный на бытовом уровне, станет правовой нормой разделения власти.

Разве не забота государства - строить не только трансмагистрали, но и внутридворовые дороги? Или разрабатывать пенсионные стандарты, тарифы на энергоуслуги, обеспечивать доступность бесплатного образования, здравоохранения и так далее? Почему вдруг забота о каждом из нас стала заботой муниципальной и негосударственной? И это отнюдь не просто игра словами. За этой, на первый взгляд, игрой - суть, статус тех публичных дел, которые касаются непосредственного каждого гражданина России. Да, исполнение их должно быть возложено на те органы власти, которые находятся на более короткой дистанции к населению в решении основных жизненных проблем - на местное самоуправление. Оно, в итоге, в ответе за то, чтобы дети учились в школах, чтобы ходили трамваи, чтобы ремонтировались дороги и так далее.

В Конституцию нельзя было прописывать нормы, фиксирующие, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это первая ошибка, которая была совершена неолибералами на этапе 90-х годов. Надо было обязательно определить местное самоуправление как звено, составляющее основу государственной власти в России. И в то же время оставить все признаки и непосредственные правомочия, которые входят в понятие, вопросы и деятельность местного значения. То есть, с одной стороны, закрепить возможность центральной и региональной власти регулировать те процессы, которые являют собой суть функционирования самоуправления, а с другой - передать именно те правомочия, которые необходимо передать, подкрепив их финансовыми обязательствами.

По сей день не менее 30 процентов полномочий местных органов самоуправления не подтверждены реальными бюджетными ассигнованиями и правом собирать местные налоги. Одно исполнение Федерального закона «О ветеранах» чего стоит! Обязательства по нему со стороны государства выполняются самым скверным образом: из года в год органы местного самоуправления несут расходы, которые не подтверждены бюджетами.

Сегодня мы являемся свидетелями строительства вертикали власти, строительства эффективного государственного управления. Но в основе его должен в первую очередь лежать принцип исполнения всеми уровнями власти Закона, направленного на эффективную реализацию той стратегии, которая составляет суть идеологии нашего президента. Мы не должны писать законы «под губернатора» или «под мэра», а призваны писать законы, перво-наперво, для укрепления и усиления президентской власти, потому что президент - это высшее должностное лицо нашего государства. И все законы, всю систему построения власти следует направлять на достижение той цели, которую ставит президент. При этом, с одной стороны, должна быть обеспечена управляемость губернаторами и мэрами по вертикали, но с другой - необходимо реальное присутствие в жизни тех истинных понятий, которые несут в себе признак демократического правового государства.

И тут возникает сложный для восприятия нашими правозащитниками и парадемократами вопрос о строительстве исполнительной власти сверху донизу: где должна пролегать эта нижняя грань досягаемости исполнительной вертикали? Безусловно, по крайней мере, на переходном этапе этой многолетней и чрезвычайно трудной муниципальной реформы она должна заканчиваться в самом «низу» - на уровне поселений. То есть главы муниципальных районов, городов, не входящие в муниципальные районы, а также городских округов должны назначаться губернатором, видимо, из числа кандидатур, предложенных представительными органами власти этих муниципальных образований. Главы поселений, входящих в состав муниципальных районов и городских округов, должны назначаться главами муниципальных районов и городских округов с подачи представительных органов этих поселений.

Если назначаться будут только губернаторы, не будет укреплена вертикаль исполнительной власти по всей России сверху донизу и губернаторы по-прежнему останутся «генералами без войска», а территории неуправляемыми. Другое дело, что представительные, народом избранные органы власти своей законотворческой деятельностью должны непосредственно влиять на действия исполнительной власти и контролировать их каждый на своем уровне. На уровне местного самоуправления их ответственность многократно возрастает, а значит, многократно возрастает и влияние на исполнительную власть, достигая реального статуса самоуправления.

Но самоуправлению еще надо учиться. Сегодня бабушка, пенсионер - любой житель России имеет близкий контакт с главой муниципального образования. Они спрашивают: «Почему пенсия низкая?» Они спрашивают об этом тех представителей власти, которые живут и работают рядом с ними и которых они выбирали. И эта власть должна отвечать, почему. В этом ответе - позиция президента, его авторитет, а также авторитет губернатора и главы местной власти. То есть вся вертикаль власти должна нести ответственность за жизнь каждого человека. В этом случае не может идти речи ни о каких полномочных или бюджетных привилегиях для того или иного уровня власти, потому что привилегия может быть только у простого человека, у народа одна - на достойную жизнь.

Что же касается охраны общественного порядка, о которой много говорят и которая должна находиться в ведении органов местного самоуправления, то, во-первых, ее не следует путать со всей правоохранительной работой государства, а, во-вторых, прямые выборы начальника муниципальной милиции в районе, полагаем, были бы очень полезны. Такое полноценное на самом деле самоуправление в районах никакой опасности государству не несет, но чиновники, главные противники этого введения, как всегда, боятся утратить возможность тотального администрирования.

Сегодняшние «страдания» по местному самоуправлению сводятся к тому, что оно лишено «доходного» статуса, что тяжело изыскиваются средства на бюджетников-муниципалов, пенсионеров, многодетных и сирот, к тому, что оно не знает, что делать с жилищно-коммунальным хозяйством, с долгами за свет и тепло, с местным производством и местными особенностями, с нарезкой новых муниципальных границ и так далее, и тому подобное. Всем этим страданиям действительно не будет конца, пока структура местного самоуправления по праву не займет достойное место в системе государственной власти, пока не перестанет заниматься распределением компенсаций и льгот - полномочиями, затушевывающими несостоятельность фондов государственного внебюджетного социального страхования, - пока не займется долгосрочным социально-экономическим развитием своих территорий на благо людей, их населяющих.

Никто не отрицает, что нужна программа становления самоуправления, но никто при этом ее не разрабатывает. Поэтому все наше самоуправление в который раз сводится к командно-административной системе. Именно на уровне местной власти полностью сохранился социализм, но не в том виде, в каком мы его знали, а полностью лишенный государственной поддержки и государственного регулирования. Оттого и недавняя замена социальных льгот денежной компенсацией получила такой тревожный общественный резонанс и недовольство государственной властью. «Наверху» же - буйство рыночной экономики, свобода действий, демократические лозунги во всем их многообразии и стоящие на охране от народных «посягателей» правозащитники.

Как самоуправляться при экономической несостоятельности?

Основная финансово-экономическая проблема сегодняшнего местного самоуправления заключается отнюдь не в недостаточной бюджетной обеспеченности, как принято считать. Проблема стоит гораздо более широкая, она - в экономической несостоятельности населения. Население муниципального образования в своем подавляющем большинстве не в состоянии оплатить полностью коммунальные услуги или иметь собственный дом. Ему недоступны услуги транспорта, платного здравоохранения или образования, коль такое существует, все эти затраты за экономически несостоятельное население несет местный бюджет. Именно эти расходы и поглощают его львиную долю. Но при такой огромной нагрузке на бюджет средств никогда не будет хватать.

С экономической точки зрения, оба уровня органов местного самоуправления представляют собой лишь дробление «раздаточной» государственной уравнительно-коммунистической модели экономики. Нигде принципы социализма не реализованы в современной России так наглядно, как в сегодняшнем местном самоуправлении. Пока объясняется это объективной реальностью, когда основная масса населения не может существовать без поддержки извне. Раньше эту функцию выполняло государство, теперь - самоуправление.

Казалось бы, в этой ситуации муниципальные деятели могли бы занять достаточно принципиальную позицию, выступив против использования местного самоуправления в качестве камуфляжа негативных последствий экономических реформ, извративших сам смысл и предназначение муниципалитета. Ведь очевидно, что государство использует местное самоуправление, перекладывая на его плечи решение, по сути, государственных задач. Однако этого не происходит: требования муниципальных лидеров почему-то направлены не на решение реальных социально-экономических проблем населения, а на увеличение бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Но борьба за лучший бюджет еще не означает исключительную заботу о благе населения. Чем больше будет муниципальный бюджет и чем менее экономически самостоятельным будет население муниципального образования, составляя безликий отряд «бюджетников» и льготников, тем больше оно будет зависеть от местной администрации. Народ по-прежнему будет пребывать в состоянии управляемой массы.

Таким образом, определять в качестве финансово-экономической основы местного самоуправления муниципальную собственность и местный бюджет, как это записано в Законе «Об основных принципах местного самоуправления в РФ», может быть удобно и целесообразно с юридической точки зрения. Но если смотреть на проблему с социально-экономических позиций, то под подобной основой следует, прежде всего, понимать само население, обладающее экономической самостоятельностью. Только в этом смысле можно говорить о появлении местных сообществ. Но пока реальность такова: граждан, составляющих такое сообщество, у нас попросту нет, отсюда и причина плачевного результата возложения ответственности на население за состояние и развитие местного самоуправления. Да и муниципальная собственность за годы «прихватизации» ушла Бог знает в какие руки, оставив местной власти непригодные для эксплуатации здания, предприятия, чей производственный потенциал на нулевой отметке, и подобную «собственность».

Можно бесконечно долго обсуждать существующий пакет социальных льгот для всех слоев населения, оплачиваемых частично из федерального, частично из регионального или местного бюджета, и то, кто и как должен определять размер денежной компенсации, можно долго искать виноватых, перекладывая ответственность с министров на губернаторов или же на глав муниципальных образований. В итоге - ситуацию можно запутать до абсурда. Поэтому люди в своем протесте против монетизации льгот абсолютно правы, так как понимают, что натуральная льгота сохраняет им реальную возможность пользоваться транспортом, приобретать лекарства, ездить в санатории, получать надбавку к пенсии и так далее. Попробуй заменить все это деньгами - останешься, как говорится, без штанов - размеры компенсаций не соответствуют стоимости льгот, как бы нас ни уверяли в обратном. Народ реально смотрит на действительность и ее перспективы и, не надеясь на «социальную ответственность» бизнес-класса и правительства, отстаивает то, что ему было обещано, и то, что он худо-бедно имел.

Другой вопрос, что вообще давно пора заканчивать с этим «услужливо-товарным» оборотом и наполнить кошельки наших граждан полноценными зарплатами и пенсиями, сделать население страны экономически состоятельным. Назначение персональных пенсий за трудовые и военные заслуги пусть останется делом чести каждого уважающего себя ведомства или предприятия. Если и государство считает себя социально ответственным, то и оно правомочно устанавливать виды персональных пенсий, подчеркивая свое особое отношение к заслугам того или иного человека.

Но в чем смысл нынешней реформы местного самоуправления? Никто не говорит о ее главной, конечной цели. Никто не оглашает этапы ее проведения. Получается, что она сводится к установлению новых муниципальных границ с выделением межселенных, неподконтрольных местным сообществам территорий и распределению так называемых бюджетных полномочий между разными уровнями власти для аккумулирования как можно больших средств как бы на содержание обедневших слоев населения, имеющих право на льготные добавки. Таковых, кстати, насчитывается 14,5 миллиона человек по более 40 категориям только федеральных льгот! Существуют, по словам заместителя председателя правительства России А.Жукова, даже поименные регистры льготников - федеральный и региональный - то, чего никогда в России не было, что удалось сделать нашим горе-реформаторам и о чем они с гордостью объявляют, - точные данные о количестве и качестве бедствующих, то есть данные о «точке кипения».

И проблема не только и не столько в этом законе о монетизации льгот. Власть, проводя те или иные решения, не хочет слушать мнения людей и их представителей в парламенте. Власть считает, что раз она приняла решение, значит, так и будет. И пока люди не получат право реального голоса, они будут выходить на улицы. Пенсионеры, протестующие против отмены льгот, требовали: «Запретите считать пенсии от потребительской корзины и мифической средней заработной платы!» - народ знает, где собака зарыта. Попытки объяснить людям, что взамен натуральных льгот выгодно получать денежную компенсацию, чтобы расходовать ее по своему усмотрению, людей не убедили. Действительно, вряд ли эти шаги по монетизации льгот смогут исправить ситуацию.

Александр II, начиная свои знаменитые реформы 1861-1870 годов, в подготовке которых принимал непосредственное участие, говорил, что дворянство во имя общества, во имя России должно пожертвовать частью своих благ, потому что отмена крепостного права ни в коем случае, даже на первом этапе реформ, не должна ухудшить быт крестьян, а, напротив, должна его улучшить. Вот о чем думал царь! Но думают ли об этом наши «социальные конструкторы»?

За все время, прошедшее с начала перестройки, так и не была сформулирована и реализована концепция преобразований в сфере муниципальных финансов. Применяемые здесь механизмы мало чем отличаются от советских. В результате - местные бюджеты по-прежнему полностью зависят от решений, принимаемых на федеральном или региональном уровне, а потому их доходы нестабильны и непрогнозируемы и эффективность деятельности органов местного самоуправления никак не влияет на состояние местных бюджетов.

В статье 132 Конституции РФ записано: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». То есть это статья прямого действия, которая не отсылает нас ни к федеральному, ни к региональному закону. И если Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления (ФЗ-154 от 26 августа 1995 г.) подтверждал эту статью Конституции (ст. 39), то новый закон (ФЗ-131 от 6 октября 2003 г.) в статье 57 записал прямо противоположное: «Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их устранению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах». И это не единственный пример законотворчества регрессивного плана - законотворчества, по сути, лишь усугубляющего проблему развития местного самоуправления.

Нарушаются и не используются даже те права, которые по логике вещей в полной мере должны быть предоставлены муниципальным образованиям. Одно из таких прав (и обязанностей!) - принятие программы социально-экономического развития и застройки районов и ее реализация - на это нет ни средств, ни возможностей. Это, пожалуй, еще одна главная причина самых острых конфликтов и недовольства избирателей. Другой «неподъемной» проблемой для органов местного самоуправления является малый бизнес, который также не имеет статуса государственной озабоченности.

Перечень причин несостоятельности и обвинений в некомпетентности органов местного самоуправления бесконечен. Но могло ли самоуправление быть иным - эффективно действующим - в государстве, в котором центральная власть таковой не является? Состояние местного самоуправления - зеркальное отражение того грандиозного узла спутавшихся проблем, который существует в стране и распутать который уже не под силу младореформаторам. Но всем миром - можно.