«Борьба с коррупцией: пока без перемен»

Смирнов А. В.

Степень коррупции является важнейшим  индикатором эффективности экономической системы и государства. Падение общей эффективности государства, его способности обеспечить достойную мотивацию своих сотрудников неизбежно приводит к снижению эффективности его  институтов,  процедур и регламентов, обуславливая надежную почву для коррупционного роста. Коррупция является «рыночным» ответом на слабость государственных институтов. По данным за 2007 г., опубликованным неправительственной организацией Transparency International, Россия занимает 143-ю позицию (всего – 180),  находясь рядом с такими странами, как Гамбия, Индонезия и Того [1]. Конечно, составители индекса несколько «перегнули палку», но, тем не менее - рейтинг низкий. На базе коррупции развивается полулегальный бизнес, помогающий решать ряд банальных вопросов, о чем пестрят многочисленные рекламные листки, облепившие вагоны метро: «помощь в получении…».

Основной ущерб от коррупции – экономический, связанный с повышенным уровнем транзакционных издержек (т.е. фактическим усложнением и увеличением расходов на разрешительные операции), а также  моральный. Например, бытовая коррупция экономически относительно безвредна, однако ее моральные издержки в виде падения авторитета власти также имеют свою цену. Коррупция в сфере образования неизбежно приводит к снижению его качества, при этом некоторые дипломы можно просто «купить». Экономические последствия коррупции огромны: это рост издержек бизнеса, упущенные возможности – торможение экономического роста, нецелевое использование бюджетных средств, снижение уровня благосостояния людей. Это падение международного авторитета страны, ухудшение инвестиционной привлекательности нашей экономики, особенно со стороны иностранных инвесторов, не всегда готовых работать по «нашим» правилам.

Показательно  высказывание премьер-министра РФ В.Зубкова на коллегии Прокуратуры РФ о работе наших пропускных пунктов на границе: «На одних и тех же пунктах пропуска на наших западных рубежах у наших коллег уходит 6 минут на пропуск одной машины, а у нас - 6 часов… Аналогичная картина - с обработкой грузов в наших портах. Там могут сутками держать контейнеры, пока не получат взятки. О каком развитии бизнеса может идти речь, если такие порядки?!» [2]. Тезис о том, что коррупция помогает преодолеть несовершенство процедур, становится все более относительным. По мнению некоторых экспертов, теперь уже и взятки не дают гарантию нормального решения вопросов [3].  

Если в процессе работы госорганов возникают безумные очереди, вызывающие чувство ужаса даже у наших, ко всему привыкших граждан, это означает, что либо руководство службы непрофессионально, либо у них ограничен бюджет, либо имеется умысел - например, за счет создания мнимых ограничений - ввода ограниченного приемного времени. В любом случае все процедуры должны быть четко прописаны и подвергнуты независимой экспертизе на предмет их эффективности и антикоррупционности. И привлечение к этой работе общественных организаций, а также органов местного самоуправления вполне способно решить эту проблему. В любом случае решение любого вопроса должно быть организовано по принципу «одного окна», при котором смежные согласования должны обеспечивать сами службы.

«Идеальных» людей, увы, не хватает; вероятно, полностью избавиться от коррупции на текущей стадии развития нашего общества невозможно, но минимизировать и убрать ее наиболее вредные проявления – жизненно необходимо. При этом это должна быть борьба не ради пиара, а ради результатов. Основной принцип борьбы с коррупцией – разработка всеохватывающей системной стратегии, разрушающий саму коррупционную систему и факторы, ее обуславливающие.  

Безусловно, государство не должно терять контроль над бизнесом. Кроме того, государство должно проводить активное вмешательство в экономику, финансируя развитие инфраструктуры, науки, образования и социальных программ. Однако коррупция в сфере бизнеса прямо пропорциональна весу государства в процессе принятия решений частного сектора. И наоборот, существует достаточно четкая зависимость: чем выше уровень экономической свободы, тем ниже коррупция.

Как показывают социальные опросы, открыть и содержать бизнес у нас крайне непросто. Понятно, что такая система всячески тормозит появление новых игроков на рынке, снижая конкуренцию – новые, неокрепшие компании не всегда смогут удовлетворить соответствующие запросы. В качестве факторов, тормозящих развитие бизнеса, предприниматели называют административные барьеры, коррупцию, высокий уровень налогообложения [4]. Особенно высокий уровень злоупотреблений - в разрешительной сфере: распределении земли, природных ресурсов, квот, получения разрешений на наиболее рентабельные виды бизнеса. Так, получение разрешения на строительство, проведение коммуникаций представляет собой полное «хождение по мукам» с прохождением десятков инстанций. Очень часто решения принимаются одним лицом; в то же время понятно, что чем выше монопольная власть и меньше отчетность госслужащих, тем больше коррупционные возможности. И здесь также должен работать принцип «одного окна», при этом наиболее важные вопросы должны решаться коллегиально. А регламенты таких решений должны быть подвергнуты экспертизе и согласованы со стороны общественных организаций, представляющих интересы бизнеса.

Бороться с инвестиционной коррупцией можно путем законодательных и институциональных мер – становления цивилизованных рынков земли, активов и строжайшей защиты интересов инвесторов и прав собственности. Процветание рейдерства также тесно связано с коррупцией. Государство обязано заняться созданием наилучших условий для предпринимательства и инвестиций. Но ему не стоит также заниматься излишним вмешательством в процесс принятия частных решений, а напротив - помогать упрощать и делать доступным этот процесс.

Самое печальное, что вся эта система «обложения бизнеса» пустила настолько крепкие корни, что не сможет исчезнуть просто так. При этом коррупционный «маховик» неизбежно приводит к постоянному разрастанию бюрократии. Экономические издержки высоки: по оценкам общественной организации малого и среднего бизнеса «ОПОРА России», в среднем до 10% [5] выручки бизнеса уходит на преодоление административных барьеров, что неизбежно перекладывается на плечи экономики. 

Основным методом борьбы с коррупцией в ряде зарубежных стран является «метод кнута и пряника». При этом на одной чаше весов государственных служащих оказывается высокая зарплата и пенсия [3], на другой - повышенный уровень риска за коррупционные действия. От коррупции можно получить краткосрочную выгоду, но при этом существует боязнь наказания и весомые потери. Однако когда ставки высоки (например, получение большого «отката» за размещение заказа), эти факторы могут отойти на второй план. Так что коррупция имеет место и в развитых экономиках.

Не нужно думать, что коррупция - явление сугубо государственное: она присуща и частному сектору. Значительная часть получения строительных подрядов, закупок, кредитов не обходится без того же «отката». Проблема только в том, что потом при строительстве обнаруживается низкое качество работ, или объект превращается в долгострой, а кредиты, выданные таким образом, часто превращаются в проблемные. Так что коррупция способна изнутри подточить частный бизнес, хотя иногда может быть и элементом его эффективного ведения, например, получения выгодных заказов.

С точки зрения борьбы с коррупцией огромную роль может сыграть моральный и нравственный фактор. Немаловажную роль смогли бы сыграть СМИ и телевидение, создавая образ «честных», «антикоррупционных» героев, а также целенаправленно освящая коррупционные процессы и результаты борьбы с коррупцией.  Для борьбы с коррупцией необходимо изменять систему ценностей общества, увеличивая значимость традиционных нравственных канонов. Государственные служащие должны понимать, что с любой точки зрения (правовой, нравственной и т.д.) они должны служить не своим личным, а общественным интересам. По этому пути идет и Китай. У китайских госслужащих есть своеобразный «кодекс», которому они должны обязательно  следовать: нельзя иметь любовниц, уходить из семьи, посещать казино, пользоваться услугами  «увеселительных» заведений, заниматься коммерческой деятельностью. А высшая мера наказания для госслужащих Китая применяется  с  хищений на сумму от 125 тыс.долл. [6]. Не менее жестко следят за коррупцией и в Южной Корее, где был осужден бывший президент страны Ро Дэ У на 22 года тюрьмы (позже попав под амнистию) [7].  

Можно точно сказать, что уровень коррупции обратно пропорционален эффективности использования бюджетных средств. Однако очень часто за словом «коррупция» (особенно при расходовании бюджетных ресурсов) стоит вполне банальное воровство. Каким образом связаны инфляция, коррупция и низкий уровень финансовой дисциплины в государственных финансах? И то, и другое влияет на уровень цен и издержки. Ведь нелегально полученные «коррупционные» или «нецелевые» деньги пойдут на потребление.  А экономические издержки через стоимость аренды, услуг, товаров будут переложены на плечи граждан.  

По некоторым оценкам [8], уровень откатов при получении госзаказов может составлять от 10 до 50% от их суммы (в среднем - около 30%). По данным [9], общий объем рынка коррупции составляет около 240 млрд. долл., что составляет около 100% расходов бюджета за 2007 г. (5,921 трлн. руб, т.е. 242 млрд. долл.). Следовательно, общая величина  коррупционных «сборов» может составлять до  14% ВВП (по данным за 2006 г., составляющий 1,723 трлн. долл по паритету покупательной способности). В некоторых случаях средний размер коррупционных доходов таков, что позволяет купить в течение года квартиру площадью около 200 кв.м.[9]. Из этих оценок видно, что коррупционный «пресс» является одним из важнейших факторов инфляционной «спирали». Так что мы в  очередной раз «приехали»: начали строить рынок, а получили новый вариант «раздаточной» экономики. Известно, что наш Минфин пока безуспешно борется с инфляцией, в том числе - путем достаточно жесткого исполнения бюджета. Но, может быть, лучше «затянуть пояса» с другой стороны? Коррупция может съедать существенную часть нашего «экономического пирога» в виде темпов роста  – примерно около 5% [3], который мог бы составлять не 7-8%, а  около 12%, т.е. быть примерно таким, как в Китае. Таким образом, борьба с коррупцией является важнейшим условием борьбы с инфляцией и ускорения темпов роста экономики России.

Другая составляющая коррупции – высокий уровень налогообложения в России. Пресловутый НДС, введенный в 1992 г. на фактически запретительном уровне – 28% (через год сниженный до 20%), привел к тотальному  «раздвоению» экономики, вызвав массовое распространение «теневых» операций. Со временем этот «фон» привел к созданию целой индустрии «налогового планирования», также тесно связанную с коррупцией. При этом высокие налоги всегда представляют прекрасную почву для ее развития, когда «закрытые глаза» могут иметь высокую  рыночную стоимость.

Так почему коррупция так разрослась? На начальном этапе реформ 1992-1998 гг. государство было не в состоянии платить чиновникам нормальные зарплаты. Видимо, поэтому на все это пришлось «закрыть глаза», допуская условную «приватизацию» «государства» со стороны чиновничества.  Все просто: на «слугах государевых» все стоит. Нечто подобное было и при Петре I, который хоть и боролся с чиновничьими поборами и казнокрадством, но проблему решить не смог. После 2000 г. значительные усилия власти были направлены на выстраивание новой властной вертикали, а также «расчистки» политического поля от наиболее одиозных фигур, унаследованных от «лихого» времени. В то же время экономика России демонстрировала неплохой рост, и, видимо, никто не решился «раскачать корабль». Однако представляется, что в настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Коррупция превратилась в «паразита», который «сжирает» не только экономику и государство, но, в итоге – и себя.  

В свое время власть «заключила» с олигархической верхушкой некое негласное соглашение. Каждый должен заниматься своим делом - вы занимаетесь бизнесом и не лезете в политику. И нахождение «жертв» оказалось вполне достаточным, чтобы желающих нарушать этот «пакт» не нашлось. Однако представляется, что с другой частью элиты – бюрократией давно уже пора заключать аналогичное соглашение: «интересы государства выше личных».

Чтобы сломать коррупционную систему, превратить «тормоза» нашей экономики в «акселератор», следует предлагать рациональные компенсационные меры. Ведь каждое место, связанное с экономической властью, имеет определенную «рыночную» ренту и стоимость. И когда зарплата чиновника не адекватна его возможностям, коррупция неизбежна. Как известно, повышение заработной платы чиновникам Сингапура до очень высокого уровня было одним из решающих факторов победы над коррупцией. При этом не исключено, что в ряде случаев цены на государственные услуги должны быть адекватно повышены.  

Но действительно ли повышение заработной платы и мотивации госслужащих способно принести существенный результат? Ведь их легальный доход, скорее всего,  будет меньше коррупционной «выручки». Отметим, что эти меры  необходимы, но недостаточны: они принесут результат не сразу, а только в комплексе, одной их важной составляющих которого является кадровая открытость и конкуренция. Напротив, чем более коррумпирована система, тем более она закрыта.  Для тех, кто работает сейчас в надежде на получение очень больших и легких денег, возможно, это не будет стимулом. Кроме того, сложившаяся практика позволяет оценивать риск коррупционной деятельности (т.е. наказания за нее) как крайне низкий. Но при повышении уровня зарплаты этих людей легко смогут сменить те, чей уровень порядочности и субъективная  оценка коррупционного риска, а также степень удовлетворения уровнем официального дохода будет намного выше. Кроме того, многие, в том числе В.Путин, говорили об избыточной численности госслужащих и необходимости их сокращения, что вполне способно создать предпосылки для увеличения их личной эффективности при росте зарплаты.

В настоящее время значительная часть государственных органов не несет никакой экономической ответственности. Но теперь у нас появился план Путина, который необходимо исполнить. Для его исполнения имеет смысл создать соответствующие плановые задания, разбитые по регионам и по годам до 2020 г. (и далее по всем местным уровням).  И если конкретные чиновники смогли поднять экономику региона, края, области, выполнить и перевыполнить план, они должны получить адекватные премиальные. А если все остается по-прежнему, следует обновить руководство через «кадровый резерв». На самом деле, это - обычные принципы эффективного корпоративного управления. Тогда государственные служащие будут напряжено работать, думая, как принести экономике пользу, а не «решать вопросы». Тогда руководители регионов будут в спешке искать в свою команду настоящих профессионалов, а не заниматься «рассадкой свояков». Напротив, сейчас экономика многих регионов  пребывает  в «полном стопоре» из-за пассивности местных властей. В итоге многие из потенциально возможных инвестиций остаются пока на бумаге, а страна не получает рабочие места и налоги.  

Повышение доходов даст возможность легализовать доходы госслужащих. В противном случае любой президент, начавший серьезную кампанию по борьбе с коррупцией, сможет найти «козлов отпущения» по имуществу чиновников, скрыть которое невозможно. И примеры подобных коррупционных скандалов за рубежом  широко известны. Чтобы понять масштаб бедствия, не нужно ничего, кроме понимания того, за  счет каких денег получены многочисленные «блага» некоторых наших граждан, откуда берется часть дорогих машин, коттеджей и т. д. - получение этих данных не представляет никаких сложностей. 

Все должно быть прозрачным. Для всех госслужащих целесообразно ввести обязательное налоговое декларирование своих доходов и имущества. Следует привести законодательную базу таким образом, чтобы наказание за коррупцию было строгим, особенно за коррупцию в крупных размерах. Имущество, нажитое таким путем, подлежит конфискации в доход государства. Однако начинать следует с профилактических мер. И если их  окажется недостаточно, следует предпринимать более серьезные действия.   

Огромное значение в борьбе с коррупцией играет адекватное правовое поле. И здесь не нужно «изобретать велосипед» – соответствующие нормы давно разработаны международным сообществом - существует Конвенция ООН по борьбе с коррупцией. Это эффективные законы и процедуры, ограничивающие власть чиновника,  осуществление контроля за  государственными органами. Нельзя возлагать основную тяжесть борьбы с коррупцией на самих чиновников. Это - то же самое, что поручать «сторожить козлу капусту». Все нити должны быть распределены между обществом и независимыми  контролирующими инстанциями. Следует создать институты, которые облегчали бы идентификацию коррупционных действий – это независимая система обращений граждан, независимые антикоррупционные комитеты, подчиняющиеся первым лицам государства, и пр. Чтобы ощутить результаты, начинать борьбу следует с наиболее простых схем, так как любой, даже первый малый успех будет разрушать атмосферу коррупционной непобедимости.

Решающее  значение в борьбе с коррупцией должно иметь становление институтов гражданского общества, в первую очередь - общественных организаций, партий, СМИ, местного самоуправления, которые должны сформировать четкие  механизмы контроля за работой государства. Не менее важно образование реально независимой и некоррумпированной судебной системы [3]. Государство должно повысить свою прозрачность. По сути, должна идти речь о становлении независимой «гражданской власти». И если эти процессы не будут запущены, эффект будет нулевым.

Конечно, борьба с коррупцией непроста, но и не так сложна, как может показаться. Например, в свое время в Гонконге [10] система коррупции практически доминировала, однако сейчас это - один из наименее коррумпированных регионов. И если повысить степень экономической свободы, развивать конкуренцию, повышать эффективность государства, его прозрачность и контроль за его органами, улучшать инвестиционный климат, оптимизировать налоги, ужесточить финансовую дисциплину в бюджетной сфере - коррупция будет побеждена. Эффективное решение проблемы коррупции всегда связано в первую очередь с наличием воли руководства страны – либо она есть, либо ее нет. Однако, похоже, власть самым серьезным образом озаботилась проблемой, о чем красноречиво заявил Д.Медведев: «мы должны дать бой, причем настоящий бой, самой тяжелой болезни, поразившей наше общество, - коррупции». Но только время покажет, какие результаты будут у  этих, безусловно, важных начинаний.

Как бы ни была несовершенна экономика как наука, рациональное решение большинства проблем всегда существует. Однако политическое поле, в котором это решение должно быть принято, не всегда позволяет это сделать, так как задевает интересы элит. Еще раз вспомним, что Ф.Д.Рузвельту при проведении реформ  приходилось постоянно бороться с представителями крупного капитала.

В России эпоха «мягкости» так и не смогла создать эффективного государства. В то же время программа модернизации страны, задуманная властями, неизбежно потребует «сильной руки».  В противном случае наше государство превратится в желе, которое можно будет намазать на бутерброд. Благо желающих его «поглотить» по всему миру достаточно.

Список литературы

1. «Весь мир - на борьбу со всемирной коррупцией!», К2Capital.

2.Выступление В.Зубкова на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры,  19.02.2008.

3. «Коррупция в России и правовой нигилизм», Институт Общественного проектирования.

4. Е.Калиновская, «Российскому бизнесу мешают налоги и чиновники», FINAM.

5. И.Чубаха, «Коррупция как нацпроект», Росбалт.

6. М.Романов, «Как Китай борется с коррупцией. Расстрел за фальсификацию экономической статистики»,

7. В. Гуенков, «Насколько Корея коррумпированная страна?», «Сельский вестник».

8. И. Наумов, Н. Померанцева, «Непобедимая коррупция», «Независимая газета»,

9. А.Шаров, «Ни дать, ни взять», Российская газета" - Федеральный выпуск №4215 от 7 ноября 2006 г.,

10. Омаров В.Н. «Можно ли успешно бороться с коррупцией? Опыт Гонконга говорит - да!»,

КМ

http://www.km.ru/strategy/index.asp?data=04.04.2008%208:00:00&archive=on