Теоретически власть - это политический механизм самоорганизации общества, призванный создавать оптимальные условия для жизнедеятельности этого общества, то есть власть призвана обеспечить населению нормальные условия жизни, работы и отдыха, безопасности и уверенности в будущем. Фактически в России Власть - это механизм, пока создающий оптимальные условия существования для самой Власти.

В царской России чиновники составляли 0,03% населения, в СССР - 0,48%, в современной России - 12,6% (18 млн. чиновников на 143 млн. человек населения). Об эффективности деятельности чиновничьего аппарата можно судить по соотношению следующих показателей: население России составляет 2,5% мирового; Россия владеет 30-40% мировых ресурсов; при этом свыше трети населения РФ живет за чертой бедности.

В Северной Осетии по данным Госкомстата РСО-Алания численность чиновников в республике на 01.01.2002г. составляет 4808 человек, а по данным экспертных опросов (октябрь 2002г.) оценка численности чиновников колеблется от 17 до20 тыс. человек. Учитывая то, что численность населения республики по данным переписи 2002 г. составляет 710 тыс. человек, на 1 тыс. человек населения РСО-Алания приходится 28,5 чиновников (по сравнению с 1990 годом численность чиновников в РСО-Алания выросла в 5-7 раз). Несоответствие этого показателя данным республиканской статистики объясняется принятой методикой исчисления численности чиновников. Согласно принятой методике Госкомстата, в число чинов-ников входят только те работники органов управления федерального, республиканского и местного подчинения, которые содержатся за счет чисто бюджетных средств. Однако большую часть государственных управленцев постепенно стали составлять так называемые "хозрасчетные" чиновники - работники министерств и ведомств, выполняющие все присущие чиновникам функции, но получающие заработную плату из фондов, образованных десятипроцентными отчислениями подведомственных организаций, занимающихся хозяйственной деятельностью. По механизму изъятия это тоже бюджетные средства, но их расходование на содержание государственных и муниципальных служащих (как и число получающих их работников) выпадает из поля зрения статистических органов. В этом процессе есть и противозаконная сторона: перечисление вышеобозначенных сборов непосредственно на счета министерств и ведомств идет в обход налоговых органов, соответственно - налогообложения. Раздутый аппарат управления является фактором сдерживания роста безработицы. Однако, реальное сокращение числа чиновников позволило бы активизировать развитие малого бизнеса, учитывая их высокую квалификацию и опыт управленческой деятельности. Это, в свою очередь, способствовало бы созданию новых рабочих мест и повышению уровня жизни населения республики. Сегодня численность управленческого аппарата производственных, в том числе сельскохозяйственных организаций, на порядок ниже численности чиновников - по экономическим законам должно быть наоборот. И тем не менее, численность чиновников растет - только за 2002 год начали функционировать 4 новых управленческих структуры.

По нормам управляемости ( отраженным в основах менеджмента) на одного руководителя не может приходиться более 7-ми подчиненных. В армии данный показатель - до 10 человек. чем выше творческая составляющая труда, тем ниже норма управляемости. Однако абсолютное большинство чиновников работает в режиме "задание - исполнение", что исключает творчество. Поэтому, число подчиненных на одного начальника может быть 6-8, но не более 10 человек. То есть на трех управленцев верхнего звена должно приходиться 15-20 чиновников среднего звена и 3-10 - низового звена. Каждое министерство и ведомство должно иметь перечень основных функций, под которые и набирается персонал соответствующего качества (уровня образования и опыта работы). Низкое качество персонала приводит к росту численности аппарата. В результате появляются структуры, дублирующие исполнение одних и тех же функций, что в свою очередь негативно сказывается на эффективности управленческой деятельности - как известно, " у семи нянек дитя без присмотру". Подтверждением этому является тот факт, что рост численности чиновничьего аппарата в последнее десятилетие сопровождается снижением показателей уровня жизни управляемого им населения.

"Пирамида" общественного доверия, вершину которой составляют властные структуры, формируется только в том случае, если власть обеспечивает населению нормальные условия жизни, а в основе деятельности властных структур лежит строгое следование закону, учет общественного мнения и обеспечение реального участия населения в формировании властных структур В современной России властные кадры в основном бесконтрольны и неподотчетны; выборность, как правило, мнимая, так как решающую роль здесь играют деньги и административные ресурсы; общественное мнение превращается в инструмент лоббирования интересов отдельных людей или политических групп общества; законы усеченные и применение их выборочно. Настроение значительной части населения России характеризуется пятью "Не": недоверие, неуверенность, незащищенность, нестабильность, некому жаловаться. Свыше 57% населения РСО-Алания не доверяет властным структурам вообще; только 4,3% населения республики не испытывает никаких беспокойств; 59,7% не уверены в своем будущем и будущем своих детей; на объективность суда, прокуратуры, МВД и других силовых структур полагаются только 0,7% граждан. И это притом, что общая численность работников этих структур по данных экспертов следовательно составляет в РСО-Алания более 20000 человек (т.е. на 1000 человек населения РСО-Алания приходится 35 человек - представителей силовых структур). Более 74% населения полагают, что если они и недовольны властями, то от жалоб нет проку (во власти, как нигде, "рука руку моет").

Жалобы населения как регулятор деятельности органов власти представляют собой политический институт, являющийся элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий, наряду с выборами и назначениями, формы контроля за реализацией принятых решений. Обращения и жалобы являются сигналами обратной связи в экономической системе и регулируют социальные отношения в сфере власти. Они формируют основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов регионального управления во главе с центром.

Для западных стран цели институционального изменения общества служит в первую очередь избирательный процесс. В условиях России аналогичной цели служит и институт жалоб, который, так же как и выборы, является формой обратной связи. Чем более развита эта форма, чем шире возможности населения выражать свои жалобы, чем лучше отлажены их учет, контроль и исполнение, тем эффективнее могут быть преобразования, осуществляемые в обществе.

Если в западных странах борьба с ущемлением прав населения со стороны органов управления реализуется, прежде всего, в виде судебных исков, т.е. через судебную систему, то в России таким основным механизмом была и остается жалоба в вышестоящую инстанцию. Именно через институт жалоб население и организации в значительной мере могут осуществ-лять институциональные изменения в соответствии со своими интересами и с наименьшими издержками для себя.

В последние годы число лиц, обращающихся с жалобами и заявлениями в адрес высших органов власти, резко возросло. Выше представлена информация о количестве и характере обращений граждан в адрес Правительства и Президента РСО-А за 1998-2002 гг. Данные Отдела Правительства РСО-Алания по работе с обращениями граждан за 9 месяцев 2002 г. даны в пересчете на год, что позволяет сопоставить их с данными за предыдущие годы.

Анализ табличного материала позволяет определить следующее:

1. Количество обращений граждан к Президенту и Правительству РСО-А в 2002 г. составило 234% относительно уровня 1998 г. (7384 в 2002 г. против 3163 в 1998 г.). Если в 1988 г. около 0,5% населения республики пытались решить свои проблемы путем обращения к Президенту и в Правительство республики, то в 2002 г. - более 1,1%.

2. Наиболее быстрыми темпами росло количество обращений, касающихся материальной помощи и жилищно-бытовых проблем; более чем в 2 раза увеличилось количество обращений за материальной помощью на лечение, образование и т.д.

3. За рассматриваемый период в 3 раза возросло количество обращений граждан в адрес Президента и Правительства республики с сопроводительными письмами из Администрации Президента РФ, Государственной Думы и других организаций - граждане стараются заручиться поддержкой самых высоких инстанций для привлечения внимания к решению их вопроса.

Причин такой динамики может быть две: либо органы, по роду своей деятельности призванные заниматься проблемами граждан, не выполняют свои функции в полной мере; либо через правительства и президентов эти проблемы стало проще решать. Гипотетически воз-можна и третья причина - граждан в большей степени, чем раньше, стали волновать вопросы государственного (республиканского, городского, районного и т.п.) масштаба, для рассмотре-ния которых приемлем только уровень высшего аппарата управления республикой и страной.

Однако, если рассмотреть тематическую структуру обращений граждан в обозначенные инстанции, то становится ясно, что эти инстанции дублируют (или исполняют) функциональные обязанности других неполноценно действующих структур. Большая часть писем и обращений к Президенту и Правительству содержит просьбы о материальной помощи (для приобретения жилья, лечения, образования и т.д.). Если из общего числа обращений выделить те, которые так или иначе связаны с материальными интересами, то в 2002 г. они составляют более 80%, что приблизительно на 20% больше, чем в 1998 г. При этом доля обращений конкретно за материальной помощью увеличилась более, чем в 3 раза.

Обозначенные тенденции к росту жалоб и обращений населения в адрес высших органов власти привели к необходимости изучения этого явления с целью выявить его причины. Для этого в сентябре-октябре 2002 г. был проведен экспертный социологический опрос граждан, обратившихся за помощью в Администрацию Президента и Правительство РСО-Алания. Опрос проводился по специально разработанной анкете и носил характер формализованного интервью. Анкета включала в себя вопросы, объединенные в три блока. Вопросы первого блока имели демографическую направленность; второго блока - касались цели обращения, третьего блока - определяли степень удовлетворенности заявителя решением по его жалобе. Объем выборки составил 37 человек.

Структура респондентов по полу, возрасту, образованию, району проживания была представлена в следующем виде:

Как видно из диаграмм, представители женского пола преобладают в числе обращающихся за помощью. По возрастному признаку более половины опрошенных (54%)составили люди старше 55-60 лет. Почти 60% респондентов были жителями города, 30 % - села.

Если рассмотреть социальную структуру респондентов, то преобладающую часть (54%) составили пенсионеры, более 8% - домохозяйки, столько же - служащие.

По данным Отдела по работе с обращениями граждан Правительства и Администрации Президента 23% обратившихся с заявлениями 2002 году составляли рабочие, 21,5 % - пенсионеры, почти 13% - многодетные и одинокие матери, более 12% - инвалиды, 6,2% - сельскохозяйственные работники, 6% - вынужденные переселенцы и беженцы. То есть большинство обращающихся - представители социально незащищенных слоев населения. Рабочие промышленности и сельского хозяйства попали в их число в силу низкой заработной платы. Большинство пенсионеров просит повысить или посодействовать пересчету пенсии. Матери, как правило, обращаются с просьбой выплатить их детям пособие, причитающееся по закону.

Какую сферу затрагивает проблема, поднимаемая в Вашем заявлении?

В ходе опроса респондентов выяснялось, что 51,4% из них пытаются решить проблему с жильем и коммунально-бытовым обслуживанием, 16,2% - пришли просить материальную помощь, 13,5% - не удовлетворены величиной пенсий, пособий и льгот. Правовые вопросы пытались выяснить почти 11% опрошенных лиц. При этом только 16,2% пришедших на прием респондентов обращались с жалобой в первый раз, 56,7% - во второй раз, 27,1% - в третий и более. При обращении их в первую инстанцию вопрос был решен только в 5,4% случаев.

В который раз Вы обращаетесь с заявлением или жалобой в инстанции государственной власти?

Довольны ли Вы решением Вашей проблемы?

Как показал опрос, подавляющее большинство (93%) респондентов осталось недовольно тем решением, которое было вынесено по их вопросу; остальные 7% опрошенных затруднились с ответом. Более того, около 60% респондентов уверены в том, что решение неправильное и несправедливое. Следовательно, у этих людей формируется отрицательное мнение о способности высших представителей власти объективно и справедливо рассмотреть жалобу или заявление. Определяя для себя причину несправедливости, они, вероятно, будут искать ее в коррумпированности и круговой поруке среди разных уровней власти.

Какое вынесено решение по Вашему обращению?

Этому способствует практика рассмотрения заявлений населения в чиновничьих структурах всех уровней. По данным отдела Правительства и Администрации Президента РСО-А по работе с обращениями граждан за период с 1.01.2002 по 12.09.2002 г. из 5493 заявлений граждан только 648 (11,8%) было удовлетворено; в 443 (8,1%) случаях было отказано; по 3795 (69,1%) заявлениям даны разъяснения, то есть вроде бы и не отказано, и в то же время жалоба не удовлетворена. Безусловно, это в большей степени связано с тем, что многие вопросы, поднимаемые в жалобах и заявлениях, не должны решаться Президентом и Правительством - для этого существуют специальные структуры. Большинство опрошенных граждан осознают это, однако, совершенно справедливо полагают, что безответственность чиновников нижнего звена является следствием их безнаказанности, а также следствием безответственности высших органов власти. Коль скоро Президент избран народом для защиты его (народа) интересов, то именно на него народ уповает в решении своих проблем, именно у него народ просит помощи и управы на нерадивых чиновников. По данным социологических опросов Президент РСО-Алания пользуется доверием 27% населения республики. Это немного, если говорить об абсолютной величине этого показателя. Однако на фоне того, что Правительству доверяют только 0,5% населения республики, суду, прокуратуре - 0,7%, МВД - 3%, ФСБ - 2,7% населения и т.д., этот показатель (27%) выглядит довольно солидно.

Вашу проблему должны решать на столь высоком уровне?

да, т.к. она имеет государственное значение   да, т.к. высшей государственной властью не организована нормальная работа чиновников   нет, но соответствующие структуры не выполняют свои функции   нет, но я нигде не смог добится справедливости

Итак, основными причинами роста количества жалоб и заявлений населения в адрес Президента и Правительства РСО-А являются:

• падение уровня жизни населения республики, о чем свидетельствует резкий рост количества обращений по вопросам, касающимся материальной помощи;
• неэффективное функционирование чиновничьих структур;
• растущее недоверие населения к власти;
• социальная незащищенность населения.

Жалобы и заявления - это голос граждан, обращенный непосредственно к власти. Игнорирование этого голоса ведет к серьезным конфликтным ситуациям. В этой связи необходимо кардинальным образом изменить работу с заявлениями населения в государственных структурах. Следует на законодательном уровне пересмотреть ответственность чиновников за рассмотрение жалоб и заявлений населения. В целях улучшения практики рассмотрения заявлений следует, прежде всего, пресечь практику формального подведения итогов, основанную сегодня, в основном, на данных количественного анализа. Необходимо, чтобы соответствующими государственными структурами намечались и предпринимались конкретные меры, в том числе законодательные, по устранению причин, излагаемых в заявлениях граждан. Целесообразно, чтобы по основным проблемам, волнующим население, по телевидению выступали ведущие политики, включая президентов, премьеров, министров и т.д. Следует систематически проводить встречи властных структур с общественностью (представителями общественных и общественно-политических организаций). Основным содержанием этих встреч должно стать выявление наиболее острых проблемных ситуаций в стране, регионе, населенном пункте, и определение путей их решения Властью и общественными организациями.

Деятельность чиновников должна жестко регламентироваться. Такая регламентация должна быть введена в форме закона. При этом следует отказаться от концепции, согласно которой "закон - не инструкция, он не должен быть подробным". Принятие регламентных актов позволит сделать механизм принятия решений более прозрачным и сократить свободу "усмотрения", имеющуюся у органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью. Этот вид деятельности должен быть регламентирован с тем, чтобы сократить возможности чиновничьего произвола. Деятельность должностных лиц следует поставить в жесткие процедурные рамки, установив алгоритм рассмотрения каждой категории дел, исчерпывающий перечень предоставляемой гражданами и юридическими лицами информации, четкие критерии принятия решений и сроки рассмотрения дел, а самое главное - меры ответственности чиновников за нарушение установленных правил. Законодательное закрепление правил рассмотрения дел государственной администрацией обеспечивает необходимую прозрачность этой процедуры. Прозрачность процесса принятия решений существенно облегчит возможность участия в нем заинтересованных представителей гражданского общества, что позволит повысить уровень доверия населения к органам государственной власти, чиновникам и обеспечит более точную постановку социально-значимых задач и оценку их реализации, в том числе со стороны институтов гражданского общества. Жестко регламентированная и прозрачная процедура облегчит гражданам и организациям защиту их прав в суде. Должен быть принят процессуальный закон, устанавливающий порядок рассмотрения судами жалоб на неправомерные решения и действия государственных органов и должностных лиц.

Из вышеизложенного вытекает, что в государственных структурах республики есть субъекты и объекты власти и их взаимоотношения. В этих взаимоотношениях обе стороны должны были бы обладать как правами, так и обязанностями. Сегодня власть обладает только правами, а народ - только обязанностями. При таких обстоятельствах говорить о поддержке гражданами органов власти не приходится. Следовательно, под вопросом и сама эффективность работы аппарата власти республики, возможность ее сотрудничества с гражданами в решении насущных для них (граждан) вопросов.